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La recente produzione legislativa in materia di salute e sicurezza sul lavoro ha ripetutamente ed in contesti diversificati preso in considerazione il tema dell’appalto. In particolare la questione viene affrontata dall’art. 7 del Dlgs 626/94, per quanto riguarda l’affidamento di lavori all’interno di un’azienda o di una unità produttiva, e dal Dlgs 494/96, per quanto attiene la realizzazione dei cosiddetti cantieri temporanei e mobili. In generale l’applicazione delle citate normative non risulta del tutto chiarita e, per altro verso, può dar luogo a situazioni di conflitto tra sistemi e procedure di sicurezza e relative modalità di attuazione discendenti dalle richieste dei due citati decreti. Scopo di questa linea guida è quello di individuare modalità operative rispondenti agli obiettivi di sicurezza indicati dalla vigente normativa. Si è provveduto ad una valutazione integrata e comparativa dei decreti legislativi 626/94 e 494/96 con l’obiettivo di garantire misure di prevenzione efficaci evitando di far prevalere letture parziali o aspetti di natura meramente formale.1. D. Lgs. 626/94 e D. Lgs. 494/96 1.1 Il D. Lgs. 626/94: contratto d’appalto o contratto d’opera All’interno delle aziende e delle unit à produttive, le questioni attinenti alla tutela della sicurezza della salute sul lavoro nell’affidamento di lavori in appalto è regolato dall’art. 7 del Dlgs 626/94 (1). In tale contesto l’attore principale viene individuato nel datore di lavoro committente (2) il quale assume compiti di verifica dell’idoneità tecnico – professionale delle imprese e dei lavoratori autonomi affidatari e di informazione agli stessi in merito ai rischi specifici e alle misure di prevenzione e di emergenza adottate nello stabilimento.Per altro verso i datori di lavoro (appaltante e appaltatori) cooperano all’attuazione delle misure di prevenzione e protezione dai rischi incidenti sull’attività appaltata e, allo stesso tempo, sono chiamati a coordinare gli interventi di protezione e prevenzione, anche in relazione ai pericoli da interferenza, mediante la reciproca informazione. Cooperazione e coordinamento sono promossi dal datore di lavoro–committente; obbligo che non trova estensione ai rischi specifici propri delle attività delle imprese appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi. 1.2 Il D.Lgs. 494/96: Appalti di opere che prevedono l’allestimento di cantieri temporanei e mobili Il Dlgs 494/96, modificato dal Dlgs. 528/99, prescrive misure di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori che devono essere applicate a tutti i cantieri temporanei e mobili (CTM) cioè a qualunque luogo in cui si effettuano lavori edili o di ingegneria civile (3).Uno dei principali problemi di natura interpretativa si incontra proprio nella definizione e caratterizzazione del luogo sul quale si attiva il cantiere. A tal proposito il Decreto opera un’elencazione dei lavori edili e di ingegneria civile (4) riassunta nello schema riportato di seguito:Nel CTM, ai fini dell’attuazione delle diverse forme di tutela della sicurezza e della salute del lavoratore, il committente (5) acquisisce un ruolo di centralità assoluta, rispetto agli altri soggetti che intervengono nell’ambito del cantiere, sovraordinato a quello dei datori di lavoro delle imprese appaltatrici.Il committente è tenuto al rispetto dei principi e delle misure generali di tutela di cui all'art. 3 del Dlgs 626/94; prevede la durata dei lavori o delle diverse fasi di lavoro; effettua l’eventuale nomina di ulteriori figure tecniche con responsabilità in materia di sicurezza e salute sul lavoro quali i coordinatori per la sicurezza; verifica l'idoneità tecnico-professionale delle imprese esecutrici e dei lavoratori autonomi (6) .Per l’attuazione degli obblighi sopramenzionati il committente ha la facoltà di conferire uno specifico incarico ad un Responsabile dei lavori (7) .Inoltre, in determinati cantieri caratterizzati da particolari elementi di complessità o dimensione, diviene necessaria la nomina di apposite figure definite come Coordinatore per la progettazione e Coordinatore per l’esecuzione con compiti di pianificazione e coordinamento in materia di sicurezza e salute sul lavoro. 2. Lavori in appalto all’interno degli insediamenti produttivi Effettivamente non risulta chiarità la specialità del Dlgs 494/96 rispetto al Dlgs 626/94 potendosi ritenere generale la normativa sui cantieri temporanei e mobili e speciale la norma dettata dall’art. 7 del decreto del 1994 sull’affidamento di lavori all’interno dell’azienda (8) (e viceversa).Il cantiere, nella definizione fornita dalla UNI EN 10942, costituisce una unità produttiva organizzata da uno o più appaltatori (9) appositamente per la esecuzione di un'opera o di un impianto presso un sito consegnato da un committente, o presso un reparto operativo di un datore di lavoro–committente. Si afferma così la possibilità di avere un cantiere anche per le opere affidate da un datore di lavoro – committente presso un reparto operativo.A tal proposito, per gli interventi in unità operative nelle quali siano presenti o coinvolti lavoratori direttamente dipendenti dal datore di lavoro il quale, come committente, affidi un intervento ad altre imprese esecutrici (interventi di manutenzione sulle strutture ed impianti di produzione in stabilimenti, palazzi uffici, istituti scolastici, infrastrutture di comunicazione, di trattamento acqua, gas, elettricità, ecc.) la norma UNI 10942 prevede che la pianificazione della sicurezza per le opere in questione deva essere elaborata all'interno delle misure di sicurezza dell’unità produttiva (10) ; ovvero in accordo con le previsioni e gli obblighi del Dlgs 626/94 (valutazione del rischio, contratto d’appalto e contratto d’opera, ecc.).Dello stesso tono appare anche la Circolare 30/98 del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale pur in parte superata dalle modifiche introdotte alla normativa sui cantieri temporanei e mobili dal Dlgs 528/99 (11) .Tale impostazione evidenzia la necessità di introdurre, in modo organico, attività estranee ad un contesto produttivo che di per sé risulta gi à inserito in sistema organizzato di gestione della sicurezza. Quindi prima ancora che si definisca la necessità di appaltare l’esecuzione di determinate opere, durante la progettazione delle stesse, si dovrà verificare se queste rientrino nelle categorie descritte all’Allegato I del Dlgs 494/96 e se il costituendo, eventuale, cantiere interessi o meno un ambiente produttivo nel quale siano presenti o coinvolti lavoratori dipendenti dal datore di lavoro – committente. Si ritiene, in definitiva, che l’elemento discriminante tra i due diversi regimi di cui sopra sia da ricercare, non tanto nella collocazione spaziale del cantiere (all’interno o meno di un insediamento produttivo), ma nella interferenza dei lavoratori dipendenti dell’unità operativa concomitante con le attività del cantiere temporaneo o mobile. Presenza che denota l’attività in essere dell’impianto, reparto, settore, ecc. e quindi l’esigenza di conformare e ordinare ogni azione ed intervento al sistema organizzativo della sicurezza definito dal Dlgs 626/97 per l’unità produttiva.In questi casi, ai sensi dell’art. 7 del Dlgs 626/94, si dovrà intervenire con opportune e specifiche indicazioni contenute nel documento di valutazione del rischio dell’unit à produttiva in appositi capitoli o appendici dedicati al reparto in cui è effettuato l'intervento ed in particolare (12): a) organizzare l'attività prevista in modo che, durante il suo sviluppo, si tenga conto dei principi e delle misure generali per la salute e la sicurezza dei lavoratori prevedibilmente destinati alla realizzazione delle opere; b) programmare tempi e procedure di esecuzione delle opere così da consentire alle imprese esecutrici di pianificare la realizzazione delle opere assicurando le condizioni di sicurezza e di igiene dei lavoratori previsti; c) fornire a tutte le imprese esecutrici e ai loro responsabili in sito dettagliate informazioni sui rischi specifici esistenti nell'ambiente oggetto dell'intervento; d) promuovere il coordinamento e la cooperazione tra tutte le imprese esecutrici coinvolte così da ottenere l’eliminazione dei rischi indotti dalle reciproche interferenze e dalle relative attività. In questo caso il documento di valutazione del rischio sostituisce il Piano di Sicurezza e di Coordinamento (PSC) di cui al Dlgs 494/96. Inoltre non dovranno essere nominati i coordinatori per la sicurezza, mentre si ritiene sussista l’obbligo di redazione da parte delle imprese esecutrici del Piano Operativo di Sicurezza (POS), documento che il decreto sui cantieri richiede indipendentemente dall’attivazione o meno delle misure di coordinamento (13) .Diversamente, venendo meno la presenza, all’interno di un ambito definito come cantiere di personale dipendente dall’appaltante si instaurano quelle condizioni di autonomia, funzionale e topologica, tali da consentire l’applicazione delle misure e degli strumenti di sicurezza previsti dal Dlgs 494/96.L’appaltante le opere all’interno di un insediamento produttivo, coincidente con la figura del datore di lavoro, sarà quindi chiamato, in prima istanza, ad una valutazione della connotazione dell’opera da appaltare e della verifica della condizione di commistione, e quindi di interferenza, tra le attività della normale produzione e quelle del cantiere. Tale ultima valutazione dovrà basarsi sulle reali necessità operative degli impianti unitamente alla più efficace attuazione delle misure di sicurezza. La valutazione di cui sopra è da considerarsi pienamente rientrante nell’ambito delle richieste di cui all’art. 4 del Dlgs 626/94 (14) , in tal senso il documento previsto al comma 2, lettera a), del medesimo articolo (15), dovrà conservare traccia delle considerazioni e delle scelte operate al fine di definire le caratteristiche e le condizioni operative (commistione/interferenza) delle opere da appaltare.Note: 1 Dlgs 626/94, art. 7. - Contratto di appalto o contratto d'opera. 1. Il datore di lavoro, in caso di affidamento dei lavori all'interno dell'azienda, ovvero dell'unità produttiva, ad imprese appaltatrici o a lavoratori autonomi:a) verifica, anche attraverso l'iscrizione alla camera di commercio, industria e artigianato, l'idoneità tecnico-professionale delle imprese appaltatrici o dei lavoratori autonomi in relazione ai lavori da affidare in appalto o contratto d'opera; b) fornisce agli stessi soggetti dettagliate informazioni sui rischi specifici esistenti nell'ambiente in cui sono destinati ad operare e sulle misure di prevenzione e di emergenza adottate in relazione alla propria attività. 2. Nell'ipotesi di cui al comma 1 i datori di lavoro: a) cooperano all'attuazione delle misure di prevenzione e protezione dai rischi sul lavoro incidenti sull'attività lavorativa oggetto dell'appalto; b) coordinano gli interventi di protezione e prevenzione dai rischi cui sono esposti i lavoratori, informandosi reciprocamente anche al fine di eliminare rischi dovuti alle interferenze tra i lavori delle diverse imprese coinvolte nell'esecuzione dell'opera complessiva. 3. Il datore di lavoro committente promuove la
cooperazione ed il coordinamento di cui al comma 2 [...]. Tale obbligo
non si estende ai rischi specifici propri dell'attività delle imprese
appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi. 
3 Dlgs 494/96, art. 2, Definizioni 1. Agli effetti delle disposizioni di cui al presente decreto si intendono per: cantiere temporaneo o mobile, in appresso denominato "cantiere": qualunque luogo in cui si effettuano lavori edili o di ingegneria civile il cui elenco è riportato all'allegato I; […]. Elenco dei lavori edili o di ingegneria civile di cui all'articolo 2, lettera a) 1. I lavori di costruzione, manutenzione, riparazione, demolizione, conservazione, risanamento, ristrutturazione o equipaggiamento, la trasformazione, il rinnovamento o lo smantellamento di opere fisse, permanenti o temporanee, in muratura, in cemento armato, in metallo, in legno o in altri materiali, comprese le linee elettriche, le parti strutturali degli impianti elettrici, le opere stradali, ferroviarie, idrauliche, marittime, idroelettriche e, solo per la parte che comporta lavori edili o di ingegneria civile, le opere di bonifica, di sistemazione forestale e di sterro.2. Sono inoltre, lavori di costruzione edile o di
ingegneria civile gli scavi, e il montaggio e lo smontaggio di elementi
prefabbricati utilizzati per la realizzazione di lavori edili o di
ingegneria civile 5 Dlgs 494/96, art. 2. Definizioni. 1. Agli effetti delle disposizioni di cui al presente decreto si intendono per: […] b) committente: il soggetto per conto del quale l'intera opera viene realizzata, indipendentemente da eventuali frazionamenti della sua realizzazione. Nel caso di appalto di opera pubblica il committente è il soggetto titolare del potere decisionale e di spesa relativo alla gestione dell'appalto; […]. A tal proposito si confronti anche la UNI 10942, Cantieri edili, Piani di sicurezza, …, Cit., che definisce come committente la persona fisica, o responsabile di una persona giuridica, per conto della quale viene realizzata un'opera attraverso la gestione di un procedimento o di una commessa.
6 Dlgs 494/94, art. 3. Obblighi del committente o del responsabile dei lavori 1. Il committente o il responsabile dei lavori, nella fase di progettazione dell'opera, e in particolare al momento delle scelte tecniche, nell'esecuzione del progetto e nell'organizzazione delle operazioni di cantiere, si attiene ai principi e alle misure generali di tutele di cui all'art.3 del Dlgs n. 626 del 1994. Al fine di permettere la pianificazione dell'esecuzione in condizioni di sicurezza dei lavori o delle fasi di lavoro che si devono svolgere simultaneamente o successivamente tra loro, il committente o il responsabile dei lavori prevede nel progetto la durata di tali lavori o fasi di lavoro. 2. Il committente o il responsabile dei lavori, nella fase della progettazione dell'opera, valuta i documenti di cui all'art.4, comma 1, lettere a) e b). 3. Nei cantieri in cui è prevista la presenza di più imprese, anche non contemporanea, il committente o il responsabile dei lavori, contestualmente all'affidamento dell'incarico di progettazione, designa il coordinatore per la progettazione in ognuno dei seguenti casi: […] 8. Il committente o il responsabile dei lavori, anche nel caso di affidamento dei lavori a un'unica impresa: a) verifica l'idoneità tecnico-professionale delle imprese esecutrici e dei lavoratori autonomi in relazione ai lavori da affidare, anche attraverso l'iscrizione alla camera di commercio, industria e artigianato; […] 7 Dlgs 494/96, art. 2. Definizioni 1. Agli effetti delle disposizioni di cui al presente decreto si intendono per: […] c) responsabile dei lavori: soggetto che può essere incaricato dal committente ai fini della progettazione o dell'esecuzione o del controllo dell'esecuzione dell'opera. Nel caso di appalto di opera pubblica, il responsabile unico del procedimento ai sensi dell'art.7 della legge 11 febbraio 1994, n.109 e successive modifiche; […]. Dlgs 494/96, art. 6. Responsabilità dei committenti e dei responsabili dei lavori 1. Il committente è esonerato dalle responsabilità
connesse all'adempimento degli obblighi limitatamente all'incarico
conferito al responsabile dei lavori. […]. 8 Si veda in proposito il Dlgs 494, art. 1. Campo di applicazione. […] 2. Le disposizioni del decreto legislativo 19
settembre 1994, n. 626, come modificato dal decreto legislativo 19 marzo
1996, n. 242, di seguito denominato decreto legislativo n. 626/1994, e
della vigente legislazione in materia di prevenzione infortuni e di
igiene del lavoro si applicano al settore di cui al comma 1, fatte salve
le disposizioni specifiche contenute nel presente decreto legislativo.
Cantieri
edili, Piani di sicurezza, …,
Cit., punto 4.2 Responsabilità del datore di lavoro–committente.
11 Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, Circolare n° 30 del 05/03/1998, Oggetto: ulteriori chiarimenti interpretativi del decreto legislativo 494/96 e del decreto legislativo 626/94. DECRETO LEGISLATIVO 14 AGOSTO 1996 N. 494 Allegato 1 p. 2 - Definizione di "impianti" Il termine "impianti", di cui all'Allegato 1p. 2, deve essere riferito agli impianti tecnologici asserviti ad opere edili o di genio civile e non anche ad impianti connessi alla produzione industriale, agricola o di servizi. Una diversa interpretazione, che includesse in tale termine tutti gli impianti a prescindere dalla loro connessione con opere edili o di genio civile, amplierebbe irragionevolmente il campo di applicazione del decreto legislativo n. 494/96 che, al contrario ha trasposto nell'Ordinamento giuridico italiano la sola direttiva particolare relativa ai "Cantieri temporanei o mobili", ossia la direttiva 24 giugno 1992 n. 92/57 CEE. L'impossibilita' sotto il profilo giuridico di una simile eventuale estensione, deriva dal fatto che, mentre è stato possibile, nell'ambito del settore dei cantieri edili o di genio civile, individuare prescrizioni anche più restrittive di quelle contenute nella direttiva, certamente non sarebbe possibile estendere quella normativa ad altri settori, quali ad es., la produzione industriale o agricola o di servizi, settori per i quali l'Unione europea ha emanato altre direttive: generali o particolari, che sono state regolarmente tutte recepite nel nostro ordinamento giuridico. Tanto ciò è vero, che nell'allegato 1 della direttiva in questione, l'elenco dei lavori da considerarsi edili o di gemo civile, anche se solo esemplificativo, contiene esempi tutti strettamente collegati a lavori rientranti nel settore delle costruzioni, e il temine "impianti" non è neanche presente. D'altra parte, al riguardo, va tenuta presente anche
la circostanza che specifici obblighi di tutela a carico dei datori di
lavoro committenti sono stabiliti anche nel Dlgs 626/94, all'art. 7, il
quale impone azioni congiunte di informazione, cooperazione e
coordinamento, sia a carico dei datori di lavoro committenti sia a
carico dei datori di lavoro appaltatori e dei lavoratori autonomi e tale
normativa trova senz'altro applicazione anche alle attività di
manutenzione degli impianti di produzione: industriale, agricola o di
servizi. 12 Come indicato dalla UNI 10942, Cantieri edili, Piani di sicurezza, …, Cit., punto 4.2 Responsabilità del datore di lavoro – committente.
14 Dlgs 626/94. Art. 4. - Obblighi del datore di lavoro, del dirigente e del preposto. 1. Il datore di lavoro in relazione alla natura dell'attività dell'azienda ovvero dell'unità produttiva, valuta, nella scelta delle attrezzature di lavoro e delle sostanze o dei preparati chimici impiegati, nonché nella sistemazione dei luoghi di lavoro, i rischi per la sicurezza e per la salute dei lavoratori, ivi compresi quelli riguardanti i gruppi di lavoratori esposti a rischi particolari.
15 Dlgs 626/94. Art. 4. - Obblighi del datore di lavoro, del dirigente e del preposto. […] 2. All'esito della valutazione di cui al comma 1, il datore di lavoro elabora un documento contenente: a) una relazione sulla valutazione dei rischi per la sicurezza e la salute durante il lavoro, nella quale sono specificati i criteri adottati per la valutazione stessa; […] |
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| a cura di | |
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REGIONE VENETO – AZIENDA
ULSS 12 VENEZIANA – DIPARTIMENTO DI PREVENZIONE |
"In
primo piano" luglio 2002 |
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