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IL CONSIGLIO
Premesso
Sono giunti a questa
Autorita' numerosi esposti da parte di imprese di costruzioni e da parte
delIAISES - Associazione Italiana Segnaletica e Sicurezza -
l'associazione di categoria delle imprese che operano nel campo dei
lavori di manutenzione stradale, che segnalavano la presunta violazione
della normativa sui lavori pubblici in taluni bandi di gara relativi alle
opere di segnaletica stradale. Vista la frequenza delle interrogazioni
sul tema della segnaletica stradale, l'Autorita' ritiene opportuno
fornire, sulla base dei prevalenti orientamenti giurisprudenziali e delle
proprie deliberazioni gia' emanate in relazione a fattispecie concrete,
alcune indicazioni sulla normativa applicabile. In diritto: Per
individuare la normativa applicabile agli appalti relativi alla
segnaletica stradale occorre in primo luogo stabilire se la prestazione
che frequentemente costituisce l'oggetto dei bandi, ossia la manutenzione
della segnaletica orizzontale e verticale adiacente alla sede stradale,
sia riconducibile alla categoria degli appalti di lavori piuttosto che a
quella dei servizi (con conseguente applicazione della relativa
disciplina: decreto legislativo 157/1995 e s.m.i.).
A tal proposito, l'art. 2, comma 1 della legge 109/1994 e s.m.i.,
stabilisce che: «..si intendono per lavori pubblici, se affidati dai
soggetti di cui al comma 2 del presente articolo, le attivita' di
costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e
manutenzione di opere ed impianti, anche di presidio e difesa ambientale
e di ingegneria naturalistica. (...)».
Anche se questa definizione riconduce l'attivita' di manutenzione
nell'ambito dei lavori, alcuni casi concreti hanno evidenziato la
difficolta' di definire compiutamente l'accezione di «manutenzione» di
opere ed impianti, sollevando alcuni problemi interpretativi. A tali
problemi interpretativi hanno cercato di dare risposta varie pronunce del
giudice amministrativo, tra le quali appare molto chiara, tra le altre,
la sentenza della V sezione del Consiglio di Stato n. 2518 del 4 maggio
2001. Sottolinea, tale pronuncia che non a caso il legislatore del 1994
ha eletto, quale oggetto del proprio intervento la piu' ampia categoria
dei «lavori pubblici» in luogo di quella dell'«opera pubblica», in
modo che vengono ad essere ricompresi, nell'ottica legislativa «... non
solo i lavori che hanno dato luogo, mediante un'opera di costruzione, ad
un'opera o ad un impianto, ma anche i lavori che si limitano ad avere
l'opera o l'impianto come oggetto dell'attivita». Spiegano, ancor piu'
chiaramente, i giudici amministrativi, con argomentazioni di tipo
sostanzialistico, come il concetto di manutenzione debba essere
ricondotto alla qualifica di «lavori» ogni volta che l'applicazione
dell'opera dell'appaltatore comporti un'attivita' essenziale di
modificazione della realta' fisica, con l'utilizzazione, la manipolazione
e l'installazione di materiali aggiuntivi e sostitutivi non inconsistenti
sul piano strutturale e funzionale.
Appare, quindi, evidente ricondurre alla categoria dei lavori l'attivita'
di manutenzione della segnaletica stradale, nell'ambito della quale
interviene sempre una modificazione della realta' fisica, grazie
all'utilizzazione di materiali nuovi: vernici per la realizzazione della
segnaletica orizzontale e installazione dei manufatti che costituiscono
la segnaletica verticale (cartelli stradali, semafori ed altri segnali
stradali). A conferma dell'argomento sostanziale sopra enunciato,
interviene un altro argomento, di natura formale - letterale, che si
rinviene nell'allegato 1 del decreto legislativo 157/1995, relativo agli
appalti di servizi. Tale allegato, per quanto concerne i servizi di
manutenzione e riparazione, fa riferimento alle voci della CPC (Central
Product Classification) corrispondenti ai numeri 6112, 6122, 633, 886
(aventi ad oggetto veicoli a motore, motocicli e gatto delle nevi,
articoli personali e domestici, prodotti metallici, macchinari e
attrezzature). Tali voci non possono essere applicate alla fattispecie in
oggetto, relativa alla segnaletica stradale e paiono rispondere ad una
logica di tassativita', portando ad escludere che possano considerarsi
manutenzioni rientranti tra gli appalti di servizi attivita' escluse dai
numeri indicati. (Ne' sembra che la manutenzione in oggetto, attesa la
sua specificita', possa essere fatta comodamente rientrare nel generale
riferimento ai «macchinari o attrezzature» o, ancor piu', nell'ambito
della voce residuale degli «altri servizi».) Oltre alla problematica
relativa alla nozione di manutenzione, un'altra incertezza accompagna
l'individuazione della disciplina applicabile agli appalti riguardanti la
segnaletica stradale, derivante dalla compresenza, nell'oggetto di taluni
bandi, di attivita' riconducibili ai lavori e di altre riconducibili ai
servizi o alle forniture (es. contratto di fornitura e posa in opera). La
disciplina applicabile ai cosiddetti contratti «misti» e' dettata
dall'art. 2, comma 1, II periodo della legge 109/1994 e s.m.i., «nei
contratti misti di lavori, forniture e servizi e nei contratti di
forniture o servizi quando comprendano lavori accessori, si applicano le
norme della presente legge qualora i lavori assumano rilievo economico
superiore al 50%». (La medesima regolamentazione e' contenuta nell'art.
3, comma 3 del decreto legislativo 157/1995, la cui formulazione e'
stata, di recente, adeguata a quella gia' vigente nell'ambito della legge
109/1994, con l'art. 3 del decreto legislativo 65/2000). Dalla norma
sopra esposta si evince che (come gia' chiarito nella determinazione di
questa Autorita' n. 13/1999), nell'ordinamento italiano il criterio dell'accessorieta'
contenuto nelle direttive comunitarie e' integrato con il criterio della
prevalenza economica, per cui la normativa in tema di lavori pubblici va
applicata in entrambi i seguenti casi:
1.1. in tutti i casi in cui l'oggetto del contratto sia sostanzialmente
un lavoro pubblico, cioe' quando la sua funzione, ossia il risultato che
dallo stesso l'amministrazione pubblica intende conseguire e' quella
della realizzazione dell'opera pubblica; in tal caso, pur se sono
previsti servizi o forniture, anche di valore economico prevalente, essi
conservano una funzione meramente strumentale (criterio funzionale che si
basa sul caso, prospettato per absurdum in applicazione della opposta
soluzione, secondo cui, siccome in ogni costruzione edilizia le forniture
sono di valore economico superiore dgli oneri di lavorazione, si potrebbe
ipotizzare che esse acquistino rilievo prevalente, tale da qualificare il
contratto come di fornitura);
2.2. nei contratti misti veri e propri (cioe' aventi ad oggetto lavori e
servizi o lavori e forniture) laddove la prestazione di lavori assuma
rilievo economico superiore al 50% del complessivo contratto (ancorche'
la prestazione relativa ai lavori sia ritenuta funzionalmente subvalente).
Alcuni bandi di gara hanno ad oggetto la «fornitura e posa in opera» di
beni inerenti la segnaletica stradale; anche in queste ipotesi di
contratti di fornitura e posa in opera, in applicazione della fattispecie
descritta al punto n. 1, deve trovare applicazione la normativa sui
lavori pubblici. Questo in quanto nell'ambito delle attivita' della
segnaletica stradale la posa in opera risulta piu' importante e
rischiosa, anche se meno costosa della fornitura di beni, cio' che
diventa incontestabile per la segnaletica orizzontale, dove appare
evidente la prevalenza funzionale della posa in opera sul costo dei
materiali (vernici). In altri termini, le previste forniture di materiali
o componenti, anche di valore economico prevalente rispetto alle
attivita' di lavorazione, conservano una funzione meramente strumentale,
non acquistano valenza di autonoma prestazione, il contratto non diviene
misto, ma conserva una funzione unitaria volta alla realizzazione o
modificazione di un'opera pubblica. Si ricorda infine, come
considerazione conclusiva ed assorbente che, nell'atto di regolazione n.
5/2001 di questa Autorita', si e' affermato che, in ogni caso in cui sia
configurabile un'attivita' prevista dalle declaratorie dell'allegato A al
decreto del Presidente della Repubblica 34/2000, relativo alla
qualificazione dei soggetti esecutori di lavori pubblici, la funzione
caratterizzante da riconoscere al contratto e' da individuare nella
realizzazione dell'opera o del lavoro, che costituiscono l'oggetto
principale del contratto (anche se le descrizioni fanno riferimento a
forniture e posa in opera). La categoria OS10 prevista in tale allegato
e' per l'appunto relativa alla «Segnaletica stradale non luminosa»
relativa alla fornitura, posa in opera, manutenzione o ristrutturazione
nonche' esecuzione della segnaletica stradale verticale, orizzontale e
complementare.
Roma, 10 dicembre 2003
Il presidente: Cheli
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