Commento

     Il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale ha emanata la circolare n. 24 del 14/11/2007 con la quale ha fornito ulteriori istruzioni sulla applicazione della legge delega n. 123/2007 ed ha apportato alcune rettifiche in merito alle indicazioni già fornite con la lettera circolare prot. n. 25/I/0010797 del 22/8/2007 sull'ambito della applicazione della legge stessa e sulla esclusione delle disposizioni in essa contenute al settore dell'edilizia.
     Si rammenterà dell'intervento effettuato dal sottosegretario del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, Antonio Montagnino, subito dopo la divulgazione della lettera circolare del 22/8/2007 il quale intese precisare, dando una interpretazione logica della legge e a differenza di quanto sostenuto dal Ministero del Lavoro, che il potere di sospensione da parte degli ispettori del lavoro in presenza di gravi e reiterate violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori di cui all'art. 5 della legge n. 123/2007 (ipotesi non prevista invece dal Decreto Bersani) andava inteso applicabile anche ai cantieri edili.
     In occasione di questa diversità di vedute fra il Ministero del Lavoro ed il sottosegretario Antonio Montagnino veniva dallo scrivente elaborato un approfondimento, consultabile nella rubrica degli Approfondimenti di questo stesso sito,  nel quale veniva riportato un confronto fra le due leggi in esame, al termine del quale si perveniva alla conclusione che la legge n. 123/2007 in effetti, così come scritta, doveva intendersi applicabile a tutte le attività imprenditoriali diverse da quelle dell'edilizia già regolamentata, per quanto riguarda la sospensione dei cantieri, dall'art. 36 bis del decreto legge n. 223/2006 convertito nella legge n. 248/2006 (Decreto Bersani). Si osservava, altresì, la presenza nella stessa legge di alcuni errori commessi dal legislatore il quale, preso evidentemente dalla fretta sia pure giustificata di emanare delle misure urgenti per arginare il fenomeno infortunistico, ha omesso di coordinare le nuove disposizioni, valide per tutte le attività imprenditoriali, con quelle analoghe già emanate con il Decreto Bersani valide per il settore dell'edilizia.
     Con la circolare n. 24/2007 ora il Ministero del Lavoro, ascoltando evidentemente le indicazioni espresse dal sottosegretario Antonio Montagnino, ha rettificato la propria posizione in merito all'ambito di applicazione della legge n. 123/2007 alla quale era pervenuta a seguito di una  corretta lettura della legge stessa ed ha apportato con la circolare stessa delle correzioni che per la verità sarebbero dovute essere oggetto di una modifica ed integrazione da parte del legislatore. Siamo insomma dinnanzi ad una irrituale situazione, che ormai va purtroppo diffondendosi, in base alla quale una circolare ministeriale modifica e corregge una disposizione di legge.
     In sostanza  la circolare n. 24 del 14/11/2007 ha precisato che, ferme restando le previsioni dell’articolo 36-bis del decreto legge n. 223/2006 convertito con la legge n. 248/2006,  la sospensione dei lavori a causa delle gravi e reiterate violazioni in materia di sicurezza si applica anche ai cantieri edili ed ha giustificato questa affermazione con la presenza di un legame di forte continuità fra il decreto Bersani stesso con l’articolo 5 della legge n. 123/2007 in quanto entrambe le disposizioni sono volte a coniugare i principi sia della sicurezza che della regolarità del rapporto di lavoro e dal fatto che l’elemento innovativo introdotto dall’articolo 5 della legge n. 123/2007, rappresentato dal presupposto delle “gravi e reiterate violazioni in materia di sicurezza”, non fa altro che rafforzare l’efficacia dello strumento interdittivo. Per quanto sopra detto, conclude il Ministero del Lavoro, l’unità imprenditoriale già interpretata nel senso di unità produttiva non può che ricomprendere anche le aziende operanti nel settore edile.
     Nella circolare vengono quindi forniti alcuni chiarimenti relativi alla:

• discrezionalità del provvedimento di sospensione;

• strumentalità dell’accertamento delle violazioni in materia di sicurezza;

• natura della “sanzione amministrativa aggiuntiva” ;

• individuazione delle sanzioni amministrative complessivamente irrogate;

• modificazioni al D. Lgs. n. 626/1994 in materia di appalti;

• rappresentante dei lavoratori per la sicurezza e documento di valutazione dei rischi;

• tessera di riconoscimento del personale impegnato in appalti;

• modifiche al comma 1196 della legge n. 296/2006 (Finanziaria 2007);

• applicazione della diffida da parte del personale amministrativo degli Istituti previdenziali

     In merito alla discrezionalità del provvedimento di sospensione la circolare ribadisce quanto già indicato nella lettera circolare del 22/8/2007 suggerendo di valutare l'opportunità di adottare il provvedimento di sospensione in tutte quelle ipotesi in cui si possa compromettere  il regolare funzionamento di una attività di servizio pubblico, anche in concessione (ad es. attività di trasporto, di fornitura di energia elettrica, acqua, luce, gas, ecc.) così pregiudicando il godimento di diritti costituzionalmente garantiti.
     Non si condivide appieno poi, perchè non si ritiene conforme ai dettami della legge, quanto indicato dal Ministero del Lavoro in merito alla strumentalità dell'accertamento delle violazioni in materia di sicurezza. "Va chiarito - sostiene il Ministero del Lavoro - che con la citata disposizione il Legislatore non sembra aver voluto modificare il preesistente quadro delle competenze che, come è noto, prevede il conferimento in via generale delle funzioni di vigilanza nella materia in questione al personale ispettivo delle aziende sanitarie locali (L. n. 833/1978) e una competenza 'concorrente' degli ispettori del lavoro limitatamente alle materie individuate con il D.P.C.M. n. 412/1997. Da ciò consegue che almeno in via di prima applicazione dell'istituto, salvo successive diverse istruzioni da concordare con il coordinamento tecnico delle Regioni, il personale ispettivo del Ministero del Lavoro provvede ad adottare l'atto di sospensione in caso di gravi e reiterate violazioni in materia di tutela della sicurezza e salute del lavoro con esclusivo riferimento al proprio ambito di competenza e cioè nel settore delle costruzioni edili o di genio civile, nei lavori in sotterraneo e gallerie, nei lavori mediante cassoni in aria compressa e subacquei, nei lavori in ambito ferroviario e nel settore delle radiazioni ionizzanti". In merito alle gravi violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro il Ministero si riserva di definire un elenco esplicito delle stesse da concordarsi con il Coordinamento tecnico delle Regioni.
     Il disaccordo con le indicazioni contenute nella circolare ministeriale deriva dal fatto che al di fuori dei settori di cui al D.P.C.M. l'ispettore del lavoro, che comunque riveste la qualifica di U.P.G. anche nelle materie trasferite (si consulti l'approfondimento sulle competenze degli ispettori del lavoro in questo stesso sito) non potrà non procedere alla contestazioni delle violazioni riscontrate né tanto meno non tenerne conto ai fini della valutazione della discrezionalità dell'applicazione del potere di sospensione dell'attività imprenditoriale come del resto ha già suggerito lo stesso Ministero del Lavoro nella lettera circolare del 22/8/2007 allorquando ha sostenuto che "la ratio della disposizione è quella di garantire la integrità psicofisica dei lavoratori e tale finalità deve opportunamente guidare il personale ispettivo nell'esercizio del potere discrezionale riconosciuto dalla disposizione". E non si dimentichi, inoltre, che lo stesso Ministero del Lavoro nella lettera circolare del 22/8/2007 invitava gli ispettori del lavoro ad adottare il provvedimento di prescrizione di cui al D. Lgs. n. 758/1994 dinanzi alle violazioni in materia di sicurezza sul lavoro riscontrate in attività lavorative anche al di fuori del settore dell'edilizia al quale riteneva inapplicabile in un primo momento le disposizioni della legge n. 123/2007.
     In ogni caso comunque, si applichino o non si applichino alle imprese edili le disposizioni di cui all'art. 5 della legge n. 123/2007, l'indicazione fornita dalla circolare n. 24/2007 secondo la quale gli ispettori del lavoro possano adottare il provvedimento di sospensione solo nell'ambito delle attività comprese nel D.P.C.M. n. 412/1997  non si ritiene conforme ai dettami ed anche allo spirito della legge stessa la quale, nella logica del contrasto al fenomeno infortunistico ed in vista della finalità di favorire la prevenzione degli  infortuni sul lavoro (obiettivi per la quale è stata emanata), ha voluto affidare agli ispettori del lavoro volutamente il potere di sospendere qualsiasi attività lavorativa e non solo quelle del settore edile nel caso che venisse riscontrata la presenza di gravi e reiterate violazioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro, potere "esteso", alla luce di quanto indicato nel comma 6 dello stesso art. 5, al personale ispettivo delle aziende sanitarie locali.
     In merito alla "sanzione amministrativa aggiuntiva"   ed al presupposto per la revoca del provvedimento di sospensione,  il Ministero del Lavoro precisa che non si è davanti ad una vera e propria sanzione amministrativa ma ad un "onere economico  accessorio" per cui in caso di mancato pagamento da parte del trasgressore di tale onere l'unica conseguenza consiste nella mera permanenza degli effetti sospensivi del provvedimento senza alcun ulteriore seguito in termini di riscossione coattiva del relativo importo.
     Con riferimento alle modificazioni apportate all'art. 7 del D. Lgs. n. 626/1994 in materia di appalti, premesso che nell'ambito della nozione di "appalto" non possono non rientrare anche le ipotesi di subappalto così come quelle di fornitura e posa in opera di materiali, tutte accomunate dalla caratteristica di impiego di manodopera, il Ministero ha precisato che l'obbligo di pianificazione a carico del committente trova applicazione non solo in tutti gli appalti cosiddetti "interni" nei confronti di imprese o lavoratori autonomi ma anche nel caso di affidamento di lavori o servizi rientranti "nell'ambito dell'intero ciclo produttivo della azienda medesima"  e che ciò comporta che l'obbligo di redazione del documento  unico di valutazione del rischio sussiste anche nelle ipotesi di appalti "extraziendali" che tuttavia risultino necessari al fine della realizzazione del ciclo produttivo dell'opera o del servizio. Il documento unico  di valutazione del rischio, precisa inoltre il Ministero del Lavoro, non può considerarsi un documento statico ma è necessariamente dinamico per cui la valutazione deve essere aggiornata in caso di subappalti o forniture e posa in opera intervenuti successivamente o in caso di modifiche di carattere tecnico, logistico o organizzativo incidenti sulle modalità operative dell'opera o del servizio che dovessero intervenire in corso d'opera.
     La circolare conclude fornendo dei chiarimenti in merito al diritto dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza di ricevere copia del registro infortuni e del documento di valutazione dei rischi, così come il Ministero del Lavoro aveva già avuto modo in precedenza di indicare in alcune sue circolari, in merito alla disposizione relativa alla tessera di riconoscimento del personale impegnato in appalti, alle modifiche apportate alla legge Finanziaria 2007 e relative all'annullamento della sospensione delle ispezioni nei confronti dei datori di lavoro che hanno presentato domanda di emersione in presenza di violazioni ale nome sulla sicurezza e salute dei lavoratori ed alla applicazione del potere di diffida da parte del personale amministrativo degli Istituti previdenziali.

Fonte: Porreca

IL SOTTOSEGRETARIO AL MINISTERO DEL LAVORO E DELLA PREVIDENZA SOCIALE ANTONIO MONTAGNINO HA RILASCIATO DELLE DICHIARAZIONI SUL CAMPO DI APPLICAZIONE DELLA LEGGE N. 123/2007 CHE CONTRADDICONO LA LETTERA CIRCOLARE DEL 22/8/2007 DEL MINISTERO STESSO. E'' L' OCCASIONE PER FARE UN CONFRONTO FRA IL DECRETO BERSANI E LA NUOVA LEGGE DELEGA.

       Il sottosegretario del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, Antonio MONTAGNINO, ha fatto delle dichiarazioni in un comunicato stampa diffuso il 23 agosto 2007 che contraddicono quanto affermato dal Ministero del Lavoro stesso nella sua lettera circolare del 22/8/2007 in merito al campo di applicazione della legge n. 123/2007 ed al potere di sospensione delle attività lavorative da parte degli ispettori del lavoro nell’ambito dei cantieri in presenza di gravi e reiterate violazioni della disciplina in materia di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori e ciò era assolutamente scontato e prevedibile.
     Sembra ovvio che il legislatore con l’art. 5 della legge 3/8/2007 n. 123 abbia voluto introdurre il potere di sospensione degli ispettori del lavoro nel caso che venga constatata la presenza di gravi e reiterate violazioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro oltre che in presenza delle altre condizioni già indicate nell’art. 36-bis del D. L. 4/7/2006 n. 223 convertito dalla legge 4/8/2006 n. 248, meglio conosciuto come Decreto Bersani, e relative alla presenza di lavoratori in nero nella misura pari o superiore al 20% del totale dei lavoratori regolarmente occupati o alla constatazione di reiterate violazioni della disciplina in materia di superamento dei tempi di lavoro, di riposo giornaliero e settimanale di cui agli artt. 4, 7 e 9  del D. Lgs. 8/4/2003 n. 66 e successive modificazioni, anche nel settore edile ma ciò in verità nella nuova legge n. 123/2007 non viene esplicitamente detto.
     In realtà succede che quando le disposizioni di legge non sono chiare e ben coordinate con quelle già preesistenti e vigenti nella stessa disciplina esse si prestano ad almeno due tipi di interpretazioni, quella letterale che segue il testo pedissequamente e quella logica che invece inserisce le nuove disposizioni in un contesto ed in un sistema già esistente secondo un criterio di logicità. Ma per le leggi in materia di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, essendo queste di natura prevalentemente penale, è necessario che esse siano sempre chiare, talmente chiare che la interpretazione logica deve sempre coincidere con quella letterale. Solo così non ci creiamo problemi di interpretazioni e non stiamo lì ad accapigliarci anche perché….. di capelli qualcuno può non averne più a sufficienza.
     La disputa in argomento è legata al fatto che il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale sostiene che le disposizioni contenute nella legge n. 123/2007 non siano applicabili al settore dell’edilizia, ricollegandosi presumibilmente a quanto indicato all’inizio dell’art. 5 il quale fa salve le disposizioni di cui al decreto Bersani, e che le stesse si applicano invece alle “attività imprenditoriali” leggendo in sostanza questa locuzione come a “tutte le altre attività imprenditoriali” rispetto a quelle previste nel Decreto Bersani. Il sottosegretario Antonio MONTAGNINO, invece, dichiara nel suo comunicato stampa giusto il contrario in quanto dà alla legge evidentemente una lettura logica e giustifica la sua interpretazione con la osservazione che sarebbe assurdo pensare che l’ispettore del lavoro abbia il potere di sospendere per motivi di sicurezza sul lavoro una qualsiasi attività non sottoposta alla sua normale vigilanza in materia di sicurezza sul lavoro mentre non lo può fare per il settore dell’edilizia nel quale invece, in base al DPCM n. 412/1997, ha la competenza in concorso con le ASL.
     Di chi è allora la ragione? La risposta può discendere soltanto da un esame e da un confronto diretto fra le disposizioni dell’art. 36-bis del Decreto Bersani e quelle dell’art. 5 della legge n. 123/2007 per cui qui di seguito si riporta alcuni passi dei due articoli che interessano l'argomento in discussione per cercare di individuare quali sono i punti poco chiari e che inducono quindi ad una doppia interpretazione. Nella tabella per una più immediata lettura sono state evidenziate in verde la parti che sono state oggetto di integrazioni apportate dala legge n. 123/2007 al Decreto Bersani, giallo quelle per le quali la logica avrebbe richiesta invece la integrazione stessa e non effettuata, turchese quelle per le quali esigenze di coordinamento avrebbero richiesto un testo comune: 

   
Effettivamente, come dice il Ministero del Lavoro, il legislatore con il “Fermo restando quanto previsto dall’articolo 36-bis del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, come modificato dal presente articolo”  riportato nel comma 1 dell’art. 5 indica chiaramente che il Decreto Bersani, destinato al settore edile, è fatto salvo e che lo stesso continua ad applicarsi con le modifiche apportate dalla nuova legge per cui è evidente che le due norme sono entrambe applicabili, distinte e non sovrapponibili. Evidente sembra anche che le disposizioni della legge n. 123/2007 non siano applicabili anche al settore edile e  del resto se fosse vero il contrario che motivo ci sarebbe stato di apportare esplicitamente delle integrazioni al Decreto Bersani e di trasferire in esso alcune disposizioni introdotte con la nuova legge quale ad esempio la sanzione amministrativa aggiuntiva?
     Ora acclarata la indipendenza delle due leggi anche se di analogo contenuto, dal confronto delle stesse si osserva che il legislatore ha inserito nella legge n. 123/2007 come possibile motivo per una eventuale sospensione delle attività imprenditoriali, a differenza del Decreto Bersani, le gravi e reiterate violazioni a norme in materia di salute e sicurezza dei lavoratori e come condizione di revoca la eliminazione delle violazioni medesime (zona in giallo) per cui la logica avrebbe voluto, e qui non si può dar torto al sottosegretario MONTAGNINO, che tali condizioni sia di sospensione che di revoca fossero state inserite esplicitamente anche nel decreto Bersani  per quanto riguarda i cantieri edili, ad esempio con una integrazione dei commi 1 e 2 dell’art. 36-bis, cosa che non è stata fatta, come è avvenuto invece per il pagamento della sanzione amministrativa aggiuntiva quale condizione per la revoca del provvedimento di sospensione nei cantieri edili (zona in verde) .  
     Per quanto riguarda l'obbligo richiesto agli Uffici ispettivi di comunicare i provvedimenti di sospensione adottati nei confronti delle imprese irregolari ai fini dell’applicazione nei loro confronti del provvedimento interdittivo alla contrattazione con le pubbliche amministrazioni ed alla partecipazione a gare pubbliche  (zona in turchese), mentre nel Decreto Bersani viene indicato come destinatario della comunicazione il Ministero delle Infrastrutture, nella legge n. 123/2007 viene fatto riferimento alle “amministrazioni competenti” e questo è un altro punto che avrebbe richiesto un maggior coordinamento per una equiparazione delle leggi e per un trattamento più equo nei confronti delle varie attività. 
     Ma a tal punto, ci si chiede, non sarebbe stato più semplice riscrivere l’art. 36-bis del Decreto Bersani apportando le modifiche volute dalla legge n. 123/2007 e tutti quegli altri elementi necessari a garantire una equiparazione fra le due leggi oppure, in alternativa, annullarlo ed assorbirlo nella nuova legge con la precisazione che quest’ultima va applicata a tutte le attività lavorative compreso quella dell’edilizia?
     Per non parlare poi del comma 6 della legge n. 123/2007 con la quale il legislatore ha voluto giustamente estendere agli ispettori delle ASL i poteri e gli obblighi degli ispettori del lavoro. Bene ha fatto il legislatore ma lo ha fatto  in una maniera maldestra e che crea a sua volta altri dubbi già da molti espressi e cioè se gli stessi poteri sono da ritenersi estesi solo alle attività diverse da quelle edili, essendo l'estensione inserita nella legge n. 123/2007, o invece a tutte le attività lavorative come è più logico che sia. La logica, infatti, avrebbe richiesto, in altri termini, che fosse stato apportata una ulteriore integrazione al Decreto Bersani indicando nello stesso, dato che è una legge a parte, che gli ispettori delle ASL hanno il potere di sospendere le attività nei cantieri edili nel caso di gravi e reiterate violazioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro.
     In definitiva quindi il legislatore ha commesso degli errori ed il sottosegretario MONTAGNINO ha cercato di porvi un rimedio ricorrendo alla logica per cui si ritiene alla fin fine che entrambi abbiano ragione e di poter quindi assegnare agli stessi nella disputa un bel pari con la speranza che per il futuro le regole del gioco siano più chiare. E allora....cambiamo la circolare o cambiamo la legge?

Fonte: Porreca

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