|
IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
A tutte le Pubbliche
Amministrazioni
Vista la legge 23 agosto
1988, n. 400, recante la disciplina dell'attivita' di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, recante
l'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, a norma
dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59;
Visto il decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche; Ritenuto di individuare le linee-guida per l'ispettore
attraverso una rivisitazione sistematica dei criteri e dei modi delle
attivita' verificatorie in ambito pubblico;
Visto il decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri 9 agosto 2001, recante la delega di
funzioni al Ministro senza portafoglio on. dott. Franco Frattini, in
materia di funzione pubblica e di coordinamento dei servizi di
informazione e sicurezza; emana la seguente:
Direttiva
sulle attivita'
d'ispezione
Premessa
Il Ministro per la funzione pubblica intende
contribuire alla definizione dei principi che regolano le attivita' di
ispezione, diretto strumento conoscitivo delle diverse realta' delle
amministrazioni, particolarmente utile per promuovere politiche orientate
ad aggiornare e migliorare il servizio ai cittadini ed alle imprese.
Le
ispezioni, finora, si sono basate principalmente su regole non scritte,
facendo affidamento alla professionalita' ed alla competenza degli
ispettori.
E' opportuno, quindi, definire sistematicamente criteri e modi
con cui questa attivita' deve svolgersi. I contatti da tempo instaurati
tra gli uffici d'ispezione dei Ministeri degli affari esteri,
dell'interno, della difesa, dell'economia e delle finanze, del lavoro e
delle politiche sociali e l'Ispettorato della funzione pubblica hanno
evidenziato la sostanziale omogeneita' dei problemi e quesiti sorti
sull'argomento.
La collaborazione si e' sviluppata anche con il supporto
di docenti universitari e della scuola superiore della pubblica
amministrazione ed ha fatto emergere l'esigenza di un riesame sistematico
dei criteri e delle modalita' di svolgimento delle ispezioni, con
riferimento alla nuova realta' della pubblica amministrazione.
Le
indicazioni che seguono non ledono l'autonomia degli ispettori, ma hanno
lo scopo di rendere esplicite quelle regole - di carattere etico e
procedurale - che hanno la funzione di indirizzare sia l'operato degli
ispettori stessi, sia, specularmente, quello dell'amministrazione o
dell'ente verificato.
Esse, con il carattere dell'universalita', valgono
qualunque sia la ragione e l'ampiezza dell'accertamento attuato.
Se
l'opera dell'ispettore e' adeguata, la verifica risulta una utile
occasione di stimolo, di coordinamento e di indirizzo ed indurra' le
amministrazioni ad adottare i metodi innovativi suggeriti per
semplificare e migliorare il lavoro ed i servizi.
Per queste ragioni,
l'ispettore svolgera' funzioni che non sono piu' di solo controllo, ma
anche di ausilio e stimolo all'amministrazione verificata.
Le linee-guida
per l'ispettore
Prima di enunciare le regole cui deve uniformarsi
l'ispettore nel suo agire, si ricorda che, come ogni pubblico dipendente,
deve osservare il "Codice di comportamento dei dipendenti delle
pubbliche amministrazioni" (cfr. decreto del Ministro della funzione
pubblica 28 novembre 2000 e la circolare 12 luglio 2001, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 183 dell'8 agosto 2001), le cui norme garantiscono
che l'ispezione sia ispirata ai principi di imparzialita' e di buona
conduzione dell'attivita' esercitata, sanciti dalla Costituzione.
Le
regole proposte in questa direttiva sono:
A) tutte le iniziative
dell'ispettore devono basarsi su imparzialita' e autonomia di giudizio.
L'attivita' di ispezione presuppone l'imparzialita' e l'autonomia di
giudizio. La funzione di soggetto estraneo e neutrale (terzieta), che
deve caratterizzare l'attivita' dell'ispettore, gli permette di avanzare
proposte adatte a risolvere le inefficienze che incontra; mentre
l'autonomia di giudizio ne qualifica la professionalita' e garantisce l'imparzialita'
che deve caratterizzare il lavoro di ogni dipendente della pubblica
amministrazione. Se l'incaricato non e' in grado di assicurare l'imparzialita'
e l'estraneita' personale, deve rinunciare ad effettuare la verifica.
B)
la formazione, la professionalita' e la competenza sono un diritto e un
dovere dell'ispettore. La sua preparazione deve essere costantemente
aggiornata per iniziativa personale ovvero partecipando a corsi
specifici. Formazione e competenza sono i presupposti con cui l'ispettore
deve assolvere i propri obblighi di pubblico dipendente. La formazione
dell'ispettore e' obbligatoria e si realizza con la partecipazione ai
corsi proposti dall'amministrazione di appartenenza, ovvero con
l'approfondimento e l'iniziativa personale. Per quanto riguarda la
formazione, non c'e' distinzione tra chi assolve le mansioni d'ispettore
con continuita' e chi l'assolve per periodi di tempo circoscritti, in
quanto tutte le esperienze di amministrazione attiva contribuiscono ad
accrescere il bagaglio culturale necessario per lo svolgimento di una
proficua attivita' ispettiva. La professionalita', che presuppone
sensibilita' ed equilibrio, si traduce, fondamentalmente, nella capacita'
di prestare ascolto, di dialogare e di saper convincere chi lavora nella
struttura ispezionata, per evitare il ripetersi degli errori riscontrati
e migliorare la qualita' delle prestazioni.
C) la conoscenza e l'analisi
dell'attivita' e della normativa dell'ente o dell'ufficio sottoposto ad
ispezione sono presupposti necessari allo svolgimento proficuo delle
verifiche.
L'attivita' ispettiva presuppone una preparazione idonea e si
effettua in modo adeguato se si conoscono preventivamente l'attivita'
dell'ente o dell'ufficio da ispezionare;
la sua organizzazione; i
nominativi dei funzionari responsabili, le caratteristiche della gestione
e dei servizi erogati;
la normativa relativa e i suoi aspetti specifici;
le finalita' istituzionali e i modi con cui sono perseguite; le eventuali
interazioni con altre amministrazioni;
i risultati di precedenti
ispezioni.
D) l'intera ispezione e' coperta da rigorosa riservatezza.
Sono riservati i dati e le informazioni raccolte durante l'ispezione. Non
sono ammissibili dichiarazioni in ambienti privati o pubblici, ne' ad
organi d'informazione. Tutti i dipendenti hanno l'obbligo di non servirsi
delle informazioni d'ufficio per scopi personali. Nell'attivita'
ispettiva la riservatezza assume importanza determinante, perche' il
venir meno a quest'obbligo puo' produrre un ingiusto danno
all'ispezionato;
puo' ripercuotersi negativamente sull'immagine
dell'amministrazione;
puo' ingenerare strumentalizzazioni da parte di
altri soggetti.
Inoltre, fino al termine del lavoro, possono essere
raccolti elementi nuovi si puo' arrivare ad esiti conclusivi non
prevedibili.
L'ispettore, quindi, non rilascia dichiarazioni pubbliche:
parla nelle sedi dovute con i superiori o con gli organi competenti; si
esprime con verbali, referti, rilievi accessibili soltanto nel rispetto
delle norme sulla trasparenza degli atti amministrativi.
E) l'ispettore
e' assertivo, ma disponibile. Questo comportamento deve essere sempre
orientato alla soluzione dei problemi emersi.
Momenti sanzionatori e
consultivi costituiscono una contrapposizione fisiologica dell'attivita'
ispettiva; va comunque evitato che emergano conflitti ed incomprensioni
con chi e' sottoposto ad ispezione o valutazione e che tende ad assumere
atteggiamenti difensivi. E' necessario che l'ispettore faccia valere i
propri principi ed eserciti i propri poteri senza prevaricazioni, nel
rispetto dei diritti e delle opinioni di chi e' ispezionato. Nel contempo
la disponibilita', che si manifesta con un atteggiamento di ascolto e di
indirizzo, non deve svuotare i contenuti dell'attivita' ispettiva o
ingenerare l'impressione di benevolenza, poiche' essa ha unicamente lo
scopo di contribuire alla soluzione dei problemi emersi e di ripristinare
un funzionamento regolare nell'amministrazione. L'obiettivo da conseguire
e' sempre quello di generare nell'interlocutore tutta la collaborazione
necessaria per analizzare le ragioni che hanno causato un determinato
disservizio.
F) l'obiettivita' metodologica, la significativita' e la
rilevanza degli elementi considerati sono alla base delle osservazioni e
delle eventuali proposte di orientamento avanzate dall'ispettore.
Procedendo con metodo basato su elementi probanti, tali da rendere
condivisibili le osservazioni mosse, l'ispettore puo' mostrare l'obiettivita'
dei suoi accertamenti, il valore significativo delle proposte, la
rilevanza dei risultati. Solo la validita' della metodologia d'indagine
porta, nell'ambito dell'ufficio ispezionato, un contributo che si
concretizza in una amministrazione piu' forte nelle decisioni e piu'
efficace nei servizi prestati.
G) l'ispettore turbera' il meno possibile
il regolare funzionamento della struttura ispezionata.
L'ispettore,
intervenendo su una struttura che svolge servizi per la collettivita',
potra' provocare delle alterazioni rispetto al normale svolgimento dell'attivita'
istituzionale, ma sara' sua cura limitare al massimo disfunzioni o
ostacoli al regolare funzionamento degli uffici onde evitare, anche
parzialmente, la paralisi dell'ente o dell'ufficio ispezionato, fatta
salva la necessita' di evitare danni ulteriori. Per contro,
l'amministrazione ispezionata deve mettere l'ispettore nella condizione
di svolgere al meglio il proprio compito, fornendo tutte le informazioni
richieste ed i mezzi necessari, senza, per questo, andare incontro ad un
innalzamento dei costi.
H) rilievi e referti si fonderanno su elementi
probanti e circostanziati. Nei rilievi e nei referti da inviare agli
uffici preposti ed alle competenti magistrature, le relazioni
dell'ispettore saranno sempre circostanziate, fondate su elementi
evidenti e inconfutabili e, se necessario, verificate con i vertici della
struttura ispezionata.
Questa regola differisce dalla precedente del
punto F per due aspetti:
a) fa riferimento agli atti ispettivi in senso
stretto e alle sanzioni, non ai consigli e agli stimoli che l'ispettore
puo' dare;
b) si riferisce ai fatti, che danno oggettivita' agli elementi
probanti, non al metodo seguito nell'indagine.
I) l'ispezione sara'
dimostrabile in ogni suo atto. Questa condizione sara' garantita dai
verbali, dalle relazioni, dagli estratti della documentazione e di ogni
altro elemento utile. L'ispezione, oltre ad essere oggettiva sia per il
metodo sia per gli elementi probanti, sara' dimostrabile e documentabile
in ogni sua parte dalle problematiche incontrate ai risultati finali. Con
il termine "dimostrabile" si fa riferimento alle raccolte, agli
elenchi e ai verbali in cui sono riportati circostanze, documenti,
elaborazioni, relazioni, testimonianze, dichiarazioni. Elementi questi
che permetteranno di ricostruire l'intera ispezione senza ricorrere a
nuove indagini e verifiche.
L) i risultati dell'ispezione saranno
comunicati al soggetto o alla struttura ispezionata. Questa condizione e'
necessaria per garantire interventi di correzione e di tutela da parte
dei soggetti titolari degli organi coinvolti nell'ispezione. L'attivita'
ispettiva fine a se stessa non serve a nulla. Ad essa dovranno seguire
processi correttivi o di autotutela degli organi che sono abilitati ad
intervenire. La comunicazione dei risultati dell'ispezione da' valore
aggiunto al buon andamento della pubblica amministrazione, e rispetta i
principi enunciati nel codice di comportamento dei dipendenti delle
pubbliche amministrazioni. Inoltre comunicare i risultati di
un'ispezione, condotta rispettando le regole descritte in questa
direttiva, contribuisce a diffondere la trasparenza delle attivita' della
pubblica amministrazione.
Roma, 2 luglio 2002
Il Ministro: Frattini
Registrato alla Corte dei conti l'11 luglio 2002
Ministeri istituzionali,
Presidenza del Consiglio dei Ministri registro n. 9, foglio n. 129
|