|
IL MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA E PER IL COORDINAMENTO DEI SERVIZI
DI INFORMAZIONE E SICUREZZA
A tutti i Ministeri:
Agli Uffici di Gabinetto
Agli Uffici del personale, dell'organizzazione e della formazione
Alle aziende ed amministrazioni autonome dello Stato
A tutti gli enti pubblici non economici
Al Consiglio di Stato - Segretariato generale
Alla Corte dei conti - Segretariato generale
All'Avvocatura generale dello Stato - Segretariato generale
Agli organismi di valutazione di cui al decreto legislativo n. 286/1999
Agli Uffici centrali del bilancio
A tutti le regioni
A tutte le province
A tutti i comuni
Alla Scuola superiore della pubblica amministrazione
Al Formez
All'A.I.P.A.
All'ARAN
e, per conoscenza:
Alla Presidenza della
Repubblica Segretariato generale
Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Segretariato generale
All'A.N.C.I.
All'U.P.I.
All'U.N.C.E.M.
Alla Conferenza dei rettori delle universita' italiane
Sono pervenuti, al
Dipartimento della funzione pubblica, numerosi quesiti relativi al
raccordo tra l'art. 19 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, concernente
il divieto di assunzione di personale a tempo indeterminato per l'anno
2002 nelle pubbliche amministrazioni ivi menzionate, e la normativa
generale in tema di contratti di formazione e lavoro, prevista dall'art.
3 del decreto-legge n. 726/1984, convertito dalla legge 19 dicembre 1984,
n. 863, e ora applicabile anche nelle pubbliche amministrazioni ai sensi
e con le modalita' di cui all'art. 36 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, e dei contratti collettivi conseguenti. In particolare,
sono stati posti quesiti sul come raccordare, con il regime di blocco
delle assunzioni previsto dall'art. 19 della citata legge n. 448, lo
spirito di favore che la legislazione sui rapporti di formazione e lavoro
manifesta verso la stabilizzazione di tali rapporti mediante loro
conversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato al termine del
periodo formativo o nei dodici mesi immediatamente successivi.
La disciplina sui contratti di formazione e lavoro prevede, per quanto
qui specificamente interessa, che i lavoratori che abbiano svolto
attivita' di formazione e lavoro possono essere assunti a tempo
indeterminato, con richiesta nominativa, entro dodici mesi dalla
cessazione del rapporto per l'espletamento di attivita' corrispondenti
alla formazione conseguita.
La disposizione consente, percio', al datore di lavoro pubblico, di
utilizzare le risorse gia' formate senza dover attivare ulteriori
procedure concorsuali pubbliche per la copertura di posti a tempo
indeterminato, sul presupposto che tali procedure sono gia' state svolte
precedentemente alla stipulazione dei contratti di formazione e ferma
restando - naturalmente - la necessita' di rispettare le norme in tema di
programmazione delle assunzioni di cui all'art. 39 della legge n. 449 del
1997.
Questa normativa manifesta, percio', un indubbio favor per la
stabilizzazione del rapporto, ovvero per la sua trasformazione da
rapporto temporaneo con finalita' mista di formazione e lavoro in
rapporto di lavoro a tempo indeterminato.
Sennonche', la realizzazione di questa finalita' legislativa risulterebbe
apparentemente preclusa - nell'anno 2002 - dal blocco delle assunzioni a
tempo indeterminato di cui all'art. 19 della legge n. 448 gia' citata,
quanto meno per i rapporti di formazione e lavoro conclusi nei dodici
mesi antecedenti al 1 gennaio 2002 o che in tale anno giungano a
conclusione. Inoltre, dall'impossibilita' di assunzione a tempo
indeterminato entro il termine di dodici mesi dalla conclusione del
periodo di formazione-lavoro deriverebbe la necessita', per
l'amministrazione, di rinnovare completamente, in seguito, in relazione
ad eventuali nuove assunzioni per lo stesso tipo di professionalita', le
procedure concorsuali pubbliche, con rinuncia al vantaggio di utilizzare
le risorse gia' specificamente preparate durante il periodo di formazione
e lavoro. In definitiva, il raffronto tra la disciplina relativa ai
contratti di formazione e lavoro e la normativa piu' volte citata sul
blocco delle assunzioni nel 2002 mostra l'esigenza di individuare
meccanismi ottimali di raccordo tra le finalita' di contenimento della
spesa sottese all'art. 19 della legge finanziaria e le funzioni tipiche
del contratto di formazione e lavoro, quali sono la facilitazione
all'inserimento lavorativo dei giovani mediante una loro concreta
formazione professionale "sul campo" e, specialmente per le
professionalita' piu' elevate, la preparazione specialistica di risorse
umane destinate potenzialmente ad essere riassunte in forma stabile,
nella stessa organizzazione presso la quale si e' svolta l'esperienza
mista formativo-professionale, attraverso meccanismi di scelta
semplificati.
Un'altra esigenza di raccordo tra la normativa generale sui contratti di
formazione e lavoro e il divieto di assunzione a tempo indeterminato
contenuto nell'art. 19 della legge finanziaria si pone con riguardo alla
previsione dell'art. 8, comma 6, della legge n. 407/1990, come modificato
dall'art. 16, comma 11, del decreto-legge n. 299/1994, convertito dalla
legge 19 luglio 1994, n. 451.
Tale ultima disposizione subordina la possibilita', per il datore di
lavoro, di stipulare nuovi contratti di formazione e lavoro al fatto che
esso abbia mantenuto in servizio - mediante conversione del rapporto di
formazione-lavoro in rapporto di lavoro a tempo indeterminato - almeno il
60% dei lavoratori il cui contratto di formazione-lavoro sia venuto a
scadere nei 24 mesi precedenti.
La ratio della norma, che peraltro ha subito specifiche deroghe in
relazione ad alcuni enti, e' evidentemente quella di incentivare la
stabilizzazione del rapporto dei lavoratori formati, evitando che il
datore di lavoro privilegi l'avvio di nuovi rapporti temporanei di
formazione-lavoro rispetto alla conversione a tempo indeterminato dei
rapporti gia' conclusi.
Anche sotto questo profilo il blocco delle assunzioni a tempo
indeterminato stabilito, per il 2002, dall'art. 19 della legge n. 448
citata sembrerebbe determinare un oggettivo limite al conseguimento delle
finalita' della legislazione sulla formazione-lavoro.
Non potendo convertire i rapporti di formazione-lavoro in rapporti di
lavoro a tempo indeterminato, le amministrazioni pubbliche potrebbero
venirsi a trovare al di sotto della soglia del 60% di stabilizzazioni nel
biennio prima detta e, di conseguenza, nella impossibilita' anche di
sottoscrivere nuovi contratti di formazione-lavoro per gli anni 2003 e
2004.
Tale effetto, tuttavia, non sarebbe addebitabile a scelte
organizzativo-gestionali dell'amministrazione-datore di lavoro, ma
deriverebbe da un vincolo normativo posto dalla legge n. 448. In realta',
l'apparente tensione tra finalita' della normativa sui contratti di
formazione-lavoro e finalita' della normativa sul blocco, nel 2002, delle
assunzioni a tempo indeterminato in una serie di pubbliche
amministrazioni puo' essere risolta in via interpretativa, attraverso una
rilettura sistematica delle norme e delle loro finalita'. E in tal senso
si muove la presente direttiva, predisposta d'intesa con il Ministero
dell'economia e delle finanze. La chiave interpretativa sta nel
considerare il carattere e le finalita' temporanei - ossia limitati
all'anno 2002 - del blocco delle assunzioni a tempo indeterminato
stabilito dall'art. 19 della legge n. 448 del 2001.
Tale temporaneita' di scopo legislativo consente di ritenere che effetto
implicito della stessa norma sia ancheil temporaneo congelamento o
sospensione di altri meccanismi normativi collegati al decorso del tempo,
quali appunto quelli sopra menzionati della legislazione sulla
formazione-lavoro. In altri termini, appare corretto e conseguente
ritenere che l'art. 19 della legge n. 448/2001 determini parallelamente
la sospensione, per l'anno 2002:
a) sia del potere di assunzione a tempo indeterminato delle
amministrazioni interessate;
b) sia del decorso del termine di dodici mesi per l'assunzione nominativa
a tempo indeterminato del lavoratore il cui contratto di formazione sia
scaduto in tale periodo o nell' anno precedente;
c) sia, ancora, del termine di ventiquattro mesi previsto come arco di
tempo di riferimento rispetto al quale calcolare la quota del 60% di
conversioni di rapporti di formazione-lavoro precedenti che costituisce
condizione legittimante la stipula di nuovi contratti di
formazione-lavoro.
In tutti questi casi, poteri e termini rimasti congelati sono destinati a
riattivarsi a partire dal 1 gennaio 2003.
Resta, da ultimo, la questione delle esigenze di funzionamento delle
amministrazioni che si avvalgono, in misura rilevante, di personale con
rapporto di formazione-lavoro.
Tali amministrazioni possono venirsi a trovare, nel 2002, nella
impossibilita' di coprire mansioni gia' affidate a personale il cui
contratto di formazione-lavoro sia scaduto e che non puo' ne' essere
assunto a tempo indeterminato, ne', in ipotesi (per il mancato
raggiungimento della sopra detta quota del 60% di stabilizzazioni nel
biennio precedente) essere sostituito con nuovi dipendenti assunti con
contratto di formazione-lavoro.
Anche in questo caso, il problema appare risolvibile richiamando il
carattere temporaneo degli scopi e degli effetti del blocco delle
assunzioni di cui all'art. 19 della legge n. 488.
Appare, infatti, corretto e conseguente ammettere - nella logica di
ricercare la coerenza complessiva della volonta' legislativa attraverso
una lettura sistematica delle diverse norme e delle loro finalita' - che,
per il solo anno 2002, nella impossibilita' di convertire i rapporti di
formazione-lavoro in rapporti di lavoro a tempo indeterminato, i medesimi
rapporti di formazione-lavoro possano essere seguiti da contratti di
lavoro a termine di durata non eccedente il 31 dicembre 2002, data ultima
del blocco delle assunzioni.
Altrimenti detto, le pubbliche amministrazioni interessate dal blocco
delle assunzioni appaiono legittimate, nel 2002, ad avviare procedure di
assunzione a termine - in osservanza e secondo i presupposti del decreto
legislativo 6 settembre 2001, n. 368, e della disciplina eventualmente
contenuta nei contratti collettivi - per quei lavoratori il cui contratto
di formazione-lavoro si sia concluso nel 2002.
Tali contratti di lavoro a termine, naturalmente, non potranno eccedere
la data del 31 dicembre 2002, decorsa la quale riprendera' piena
operativita' la facolta' delle stesse amministrazioni di convertire - in
base all'art. 3, comma 12, del decreto-legge n. 726/1984 - i contratti di
formazione-lavoro scaduti nel 2002 in rapporti di lavoro a tempo
indeterminato.
Le indicazioni di questa direttiva sono rivolte alle amministrazioni
elencate nell'art. 19 della legge n. 448/2001 se ed in quanto soggette al
divieto di assunzione a tempo indeterminato, secondo i presupposti ivi
specificati e sulla base delle indicazioni fornite con circolare del
Ministro dell'interno 4 marzo 2002, n. 1/2002.
Roma, 8 maggio 2002
Il Ministro per la
funzione pubblica: Frattini
Registrato alla Corte dei
conti il 5 luglio 2002
Ministeri istituzionali Presidenza del Consiglio dei Ministri, registro
n. 9, foglio n. 3
|