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IL CONSIGLIO PER LA VIGILANZA SUI
LAVORI PUBBLICI
Premesso che:
nell'ambito della propria
attivita', questa Autorita' si e' trovata con una certa frequenza ad
analizzare procedure d'appalto il cui espletamento - in termini di
rispetto dei tempi e dei costi di esecuzione - e' stato condizionato da
rinvenimenti archeologici nel sottosuolo e dalle conseguenti attivita' di
scavo e documentazione, oltre che dalle ulteriori fasi di valutazione e
di adozione degli opportuni provvedimenti di conservazione; iniziative
tutte che sono nella competenza degli organi preposti alla tutela dei
beni culturali. In particolare, nei suddetti casi e' risultata ricorrente
la sospensione dei lavori di significativa durata, correlata non solo al
tempo materialmente necessario per lo svolgimento delle indagini
archeologiche, ma anche a quello successivo per la redazione ed
approvazione delle varianti in corso d'opera che tenessero conto del
valore dei ritrovamenti e della loro possibile fruizione o, quanto meno,
che ne salvaguardassero l'integrita'. Aldila' dei costi per le maggiori o
diverse lavorazioni che a tal fine si rendono necessarie, le procedure
d'appalto per le quali si concretizza l'evenienza in questione possono
comportare impegni economici imprevisti e ben piu' significativi, in
conseguenza delle richieste delle imprese esecutrici dei lavori, che si
estrinsecano principalmente sotto forma di riserve iscritte, nei modi di
legge, sugli atti contabili ed incentrate sul calcolo degli oneri
derivanti dalla protratta gestione delle attivita' lavorative di
cantiere. L'insorgenza di un simile contenzioso e' sempre e comunque
legata ad una circostanza di oggettivo gravame per l'appaltatore, cui
viene precluso il dispiegamento compiuto di quella capacita'
organizzativa che deve contraddistinguere ogni realta' imprenditoriale e
che si esprime - nell'esecuzione delle opere aggiudicate - con
un'accurata programmazione temporale delle singole fasi di lavoro e delle
relative sovrapposizioni, delle forniture, dei noli e via dicendo, al
fine di ottimizzare i risultati economici della gestione dell'appalto.
L'elevata probabilita' che ad una sospensione dei lavori, disposta a
seguito di rinvenimenti archeologici (e protratta per il tempo necessario
a compiere le connesse indagini di scavo e documentazione) faccia seguito
la rappresentazione formale di una doglianza dell'impresa, induce quindi
a rilevare che il verificarsi della fattispecie in questione si
accompagna quasi sempre ad un significativo aumento dei costi che la
stazione appaltante dovra' sopportare in dipendenza della controversia
avviata, con le possibili conseguenze che cio' puo' comportare in termini
di giudizio da parte dell'organo di magistratura contabile. Ne deriva l'utilita'
di operare alcune riflessioni sul tema in questione, al fine di valutare
quali possano essere - nell'evenienza di ritrovamenti archeologici a
lavori iniziati e cioe' «a cantiere aperto» - le possibilita' di
limitare le ricadute negative di ordine economico che tale occorrenza
imprevista puo' indurre sulla procedura d'appalto in corso. Tanto
premesso, ravvisata l'esigenza e l'importanza di conoscere l'avviso del
Ministero dei beni e delle attivita' culturali in ordine alle possibili
iniziative da intraprendere, ne sono stati sentiti i rappresentanti
nell'audizione disposta in data 21 aprile 2004. In tale sede gli
intervenuti hanno dettagliatamente rappresentato che le problematiche
evidenziate investono aspetti da tempo all'attenzione del Ministero, il
quale ha ben presente la necessita' di mettere a punto regole capaci di
consentire con pari efficacia l'azione di tutela e la realizzazione degli
appalti «con il minor sacrificio degli operatori».
Ritenuto in diritto
Una considerazione
preliminare riguarda la natura dell'area sulla quale e' prevista la
realizzazione dell'opera pubblica, intendendo con cio' se la stessa sia
sottoposta o meno ad uno specifico vincolo archeologico. In caso
affermativo, la normativa vigente prevede che l'organo preposto alla
tutela esprima il proprio parere - di norma in sede di conferenza di
servizi - al fine di chiarire alla stazione appaltante se e a quali
condizioni l'opera a farsi sia compatibile con i principi sui quali si
basa la conservazione del patrimonio culturale e, nel contesto
particolare, se l'esecuzione delle specifiche categorie di lavoro
previste dal progetto possa interferire con la salvaguardia dei resti
archeologici presumibilmente esistenti nel sottosuolo. Questa ipotesi,
sufficientemente disciplinata nei suoi aspetti procedurali, dovrebbe
portare ad una conoscenza preventiva degli elementi ostativi alla
proficua esecuzione dei lavori, escludendo percio' (o, quanto meno,
riducendo significativamente) la possibilita' che in corso d'opera si
verifichino circostanze impeditive connesse ai ritrovamenti archeologici,
con gli effetti negativi indicati in precedenza. Appare evidente che il
passaggio procedurale appena descritto, benche' articolato in forma
semplice e «lineare», non puo' garantire alcun effetto realmente
positivo se il rapporto fra la stazione appaltante e l'organo preposto
alla tutela non risulta improntato alla massima collaborazione, diligenza
e chiarezza. Per fare un esempio concreto, se l'amministrazione che ha
indetto la Conferenza di servizi presenta in quella sede un progetto
privo degli opportuni approfondimenti di dettaglio in ordine alla
tipologia ed alle caratteristiche geometriche delle strutture di
fondazione, non consentira' l'espressione di un parere compiuto da parte
del rappresentante della competente soprintendenza archeologica, oppure
ne potra' ottenere un assenso condizionato alla esecuzione - in corso
d'opera - dei necessari saggi e della correlata valutazione dei
risultati, senza percio' conseguire alcun risultato utile ad evitare
interferenze tra svolgimento della fase esecutiva dell'appalto ed azione
di tutela dei beni archeologici eventualmente presenti. La Soprintendenza
archeologica competente per territorio, per contro, non puo' esimersi dal
rappresentare in maniera esaustiva le esigenze derivanti dalle proprie
attribuzioni, senza pero' dimenticare che il proprio parere interviene
nell'ambito di una procedura d'appalto, la cui finalita' e' la
costruzione di un'opera pubblica da realizzarsi attraverso un'attivita'
uniformata ai criteri di cui all'art. 1 della legge n. 109/1994. Questo
non puo' - ovviamente - significare che gli organi preposti alla tutela
debbano improntare la loro azione riferendosi unicamente al rispetto dei
principi di efficienza, efficacia, tempestivita' ed economicita'
dell'azione amministrativa in materia di appalti. Difatti, la tutela dei
beni archeologici e, piu' in generale, di quelli culturali, ha il fine di
garantire la fruizione, anche per le generazioni future, di un patrimonio
universale ed inestimabile, la cui conservazione assume un valore che
prescinde da qualsiasi monetizzazione e si pone - oggettivamente - come
principio superiore a quelli indicati dall'art. 1 della legge n. 109/1994
e percio' prevalente su di essi.
Risulta tuttavia piu' facile il tentativo di coniugare l'esercizio di
ogni necessaria azione di tutela nell'eventualita' di ritrovamenti
archeologici ed il rispetto di tempestivita' ed economicita' nella
procedura d'appalto allorquando - in un'ottica di comprensione dei
rispettivi limiti di competenza e margini di operativita', anche
finanziaria - viene assicurata la conoscenza reciproca e preventiva di
tutti gli elementi utili alla valutazione delle problematiche da
affrontare, nonche' delle difficolta' connesse.
Ad avviso del competente Ministero - che considera parimenti essenziale
l'azione preventiva - un'opzione praticabile potrebbe essere quella di «istituzionalizzare»
la presenza dei tecnici della Soprintendenza sin dalle prime fasi della
progettazione, con il risultato di garantire l'approccio metodologico
piu' idoneo e l'adozione delle proprie determinazioni su basi conoscitive
certe, evitando di restringere l'espressione del parere di competenza
all'unica sede della Conferenza di servizi, in esito alla quale
scaturisce - quasi inevitabilmente - un'autorizzazione subordinata
all'esecuzione di successivi accertamenti. In sostanza, l'amministrazione
dei BB. e delle AA.CC. delinea ed auspica l'affermazione di un ruolo
differente per le Soprintendenze, superando quello «autorizzatorio» o
«censorio», per rivestire quello di piena collaborazione e di
corresponsabilita'; in tal senso, la recente attuazione di alcune
iniziative «pilota» di collaborazione con altri enti avrebbe gia'
consentito di sperimentare una gestione dell'appalto piu' attenta alle
reciproche esigenze. Comunque, pur nell'ipotesi di una collaborazione
anticipata alla fase della progettazione preliminare, non e' infrequente
che sopravvenga la necessita' dell'esecuzione di indagini o campagne di
scavo preventive, cui consegue l'esigenza del reperimento delle risorse
economiche per dare seguito alle stesse. In proposito e' noto come le
Soprintendenze lamentino la persistente insufficienza dei fondi per
procedere direttamente ed autonomamente all'espletamento di indagini
archeologiche: in quest'ottica si inquadra la richiesta che debbano
essere le stesse amministrazioni appaltanti a dotarsi dei finanziamenti
sufficienti a garantire l'esecuzione delle opportune indagini
archeologiche, da condurre sotto la direzione tecnico-scientifica della
competente soprintendenza archeologica, cosi' da consentire ad essa la
completa conoscenza dell'area e quindi l'espressione di pareri basati su
elementi scientifici concreti. In sede di audizione il Ministero ha
tenuto ulteriormente a precisare che tale assunto - gia' richiamato in
alcune disposizioni normative per particolari opere - ha trovato
esplicita conferma nel nuovo codice dei beni culturali e del paesaggio
(decreto legislativo n. 41 del 22 gennaio 2004), in vigore dal 1° maggio
2004, costituendo conseguenzialmente un obbligo di legge «generalizzato».
Sull'argomento e' stato anche aggiunto che le risorse necessarie devono
consentire - in prima analisi - la sola esecuzione di saggi preliminari
condotti sotto la direzione scientifica della soprintendenza competente,
fermo restando che eventuali ritrovamenti di significativa rilevanza
comportano - nel naturale ordine delle cose - l'obbligatoria richiesta di
uno scavo «a tappeto», con le relative conseguenze in termini di
disponibilita' dei fondi.
Per contenere gli effetti di questa possibile incertezza finanziaria, il
Ministero ha formulato l'ipotesi concreta di anticipare le indagini
archeologiche gia' alla fase del progetto preliminare, contenendone l'entita'
economica, con la finalita' di valutare l'opportunita' di proseguire
nella progettazione definitiva e, nel caso, con quali vincoli, nonche'
con l'obiettivo di valutare l'esigenza di un successivo scavo «integrale».
Cio' anticiperebbe la cognizione di due aspetti fondamentali:
1) verifica della fattibilita' dell'opera programmata;
2) necessita' di reperire ulteriori ed adeguate risorse, anche attingendo
a differenti fonti di finanziamento, per assicurare tanto l'esecuzione
dello scavo «integrale», quanto la conservazione e la fruizione di
reperti archeologici di eccezionale importanza. Risulta infatti evidente
come sia difficile che una stazione appaltante possa essere in grado di
disporre di risorse economiche tali da indagare completamente ed
esaustivamente (nell'accezione intesa dalle soprintendenze archeologiche)
le aree interessate dai vari appalti di opere pubbliche contemplati nel
programma triennale, tanto piu' che indagini siffatte finirebbero per
costituire dei veri e propri interventi autonomi, il cui svolgimento - in
termini di tempi, costi, valutazione degli esiti e finanche di esecuzione
dell'opera originariamente prevista - sarebbe per di piu' sottratto alla
potesta' discrezionale ed alla connessa responsabilita', poste in capo
alle singole amministrazioni.
Quest'ultima considerazione, tra l'altro, incide anche sul ruolo del
responsabile del procedimento, svuotando parzialmente di significato il
possibile richiamo alle disposizioni regolamentari (articoli 18, 19 e 36
del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999), le quali
pongono a carico della stazione appaltante tutti quegli adempimenti
correlati alla progettazione che possano ridurre gli imprevisti in corso
d'opera, e che trovano un loro limite proprio nella fattispecie trattata,
imperniata sulla tutela dei beni archeologici. Infatti, l'unico organo
preposto alla individuazione, con metodo scientifico, dei beni da
tutelare nonche' alla determinazione delle relative modalita' - intese
sia con riferimento alle tecniche di rilevamento che a quelle di
conservazione - resta, in via esclusiva, la Soprintendenza archeologica
competente per territorio. Cio' significa che l'esecuzione preventiva di
indagini archeologiche, qualora venisse disposta unicamente su iniziativa
dal responsabile del procedimento nominato dalla stazione appaltante,
risulterebbe condotta da un soggetto privo della necessaria
legittimazione in ordine alla conoscenza ed all'utilizzo delle corrette
metodiche di scavo, rilievo e catalogazione, nonche' - soprattutto - in
ordine alla valutazione dell'importanza che i ritrovamenti rivestono per
la collettivita' ed alla piu' opportuna tipologia d'intervento per
assicurarne la fruizione o, quanto meno, per documentarne l'esistenza.
Paradossalmente, un'attivita' siffatta - benche' ispirata dalla volonta'
di ridurre gli imprevisti in corso d'opera ed i conseguenti prevedibili
oneri - potrebbe configurare essa stessa un maggior costo,
concretizzandosi in un'attivita' i cui frutti risultano incerti e quindi
privi di una concreta utilita', sia ai fini della tempestiva conduzione
dell'appalto, sia ai fini della tutela del patrimonio archeologico.
L'anticipazione delle prospezioni archeologiche a cura della competente
Soprintendenza risulta percio' auspicabile, ma deve altresi'
sottolinearsi come in molti casi le relative indagini vengano disposte
perche' non puo' escludersi - a priori - la presenza di resti antichi
nella zona interessata dal nuovo intervento e che spesso le strutture
riportate alla luce non rivestono un'importanza tale da imporre un
ripensamento dell'intero progetto; anzi - una volta eseguiti i rilievi
grafici e fotografici, documentando l'attivita' svolta ed i risultati
conseguiti - l'iter puo' anche concludersi disponendo la ricopertura di
quanto scavato (in particolare quando la conservazione risulti
problematica), al fine di evitarne il degrado. Se quindi continua ad
avere un valore l'affermazione secondo cui «il miglior museo e' la terra»,
come puo' desumersi dalle Carte del restauro e dalle Convenzioni
internazionali (quali la Carta di Atene, che sintetizza l'esito dei
lavori della Conferenza internazionale del 1931), nulla vieta che
l'organo preposto alla tutela - preso atto della onerosita' (e quindi
dell'estrema difficolta' di realizzazione, se non addirittura
dell'impossibilita' economica) di compiere un'indagine archeologica «a
tappeto» estesa all'intera area di sedime della nuova costruzione e
delle sue pertinenze - esprima un parere favorevole, per quanto di
competenza, subordinando l'esecuzione dei lavori alla previsione di
soluzioni tecniche progettuali non interferenti con il sottosuolo
archeologico (intendendo con tale termine lo strato di terreno, situato
ad una determinata profondita', che puo' racchiudere in se' i segni dell'attivita'
umana antica), cosi' da non precludere future eventuali azioni di scavo e
documentazione.
Volendo trarre delle prime conclusioni da quanto sin qui riportato, deve
percio' evidenziarsi che quando l'appalto a farsi insiste su di un'area
sottoposta a vincolo archeologico, la successiva sospensione dei lavori -
disposta in esito a rinvenimenti di significativo interesse - si
ricollega ad una circostanza indubbiamente imprevista, ma che non puo'
definirsi - con altrettanta certezza - imprevedibile. Se quindi la
stazione appaltante e l'organo di tutela non hanno improntato la loro
azione, ognuno per quanto di rispettiva competenza, a rendere
esaurientemente chiare e precise le condizioni di fattibilita'
dell'intervento da realizzare, gli eventuali maggiori oneri connessi alle
interruzioni nella fase esecutiva dei lavori potranno dar luogo a
contestazioni di addebito da parte della Corte dei conti, rivolte ai
soggetti che ne sono stati responsabili. Fin qui si e' trattato della
fattispecie in cui la presenza di un vincolo archeologico impone un
vaglio progettuale - ad opera della competente Soprintendenza - che
interviene prima dell'aggiudicazione dell'appalto e, spesso, prima della
redazione del progetto esecutivo, per cui e' possibile operare tutte le
valutazioni del caso al fine di evitare che le problematiche irrisolte si
possano tradurre in impedimenti all'atto dell'esecuzione dei lavori, con
le conseguenze economiche e temporali che sono state indicate. Vi sono
pero' anche i casi in cui sull'area di sedime dell'opera a farsi non
grava uno specifico vincolo archeologico, oppure casi in cui, pur in
presenza dell'anzidetto vincolo, non e' possibile eseguire
preventivamente tutti i saggi necessari, per la presenza di corpi di
fabbrica da demolire nell'ambito dell'appalto da affidare. Sono queste le
fattispecie nelle quali il problema dei rinvenimenti archeologici si
manifesta pienamente solo in corso d'opera ed in quella sede deve essere
affrontato, imponendo quindi l'interruzione delle attivita' di cantiere
per consentire l'espletamento delle opportune indagini sotto la direzione
scientifica della Soprintendenza archeologica. Se al verificarsi di tale
ipotesi risulta ovviamente tramontata ogni possibilita' di azione in
termini di prevenzione, la consapevolezza del concreto rischio di una
configurazione di maggiori oneri - che ogni protrazione temporale
dell'appalto reca in se' - rende ancora piu' necessario che la stazione
appaltante e l'organo di tutela adottino comportamenti e provvedimenti
idonei a limitare l'entita' degli eventuali danni. Per quanto concerne
l'amministrazione appaltante, non puo' nemmeno escludersi - in casi
particolari - il recesso dal contratto, ai sensi dell'art. 122 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999, qualora cio' risulti
opportuno in esito ad una valutazione ponderata delle circostanze di
fatto.
Nella generalita' dei casi, invece, qualora venga disposta la sospensione
dei lavori, deve innanzitutto ricordarsi l'importanza delle disposizioni
contenute nell'art. 133, commi 4 e 5, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999, il cui rigoroso rispetto da parte del direttore
dei lavori e' sicuramente utile ad evitare contrastanti descrizioni in
ordine alla consistenza della forza lavoro e dei mezzi d'opera esistenti
in cantiere al momento della sospensione e durante l'intera protrazione
della stessa, ferma restando la necessita' che vengano impartite le
necessarie disposizioni al fine di contenere macchinari e mano d'opera
allo stretto indispensabile. Inoltre, sara' opportuno che in corso di
esecuzione delle indagini archeologiche, svolte sotto la direzione
scientifica della competente Soprintendenza, il direttore dei lavori si
mantenga in stretto contatto con i rappresentanti dell'organo di tutela,
per conoscere in tempo reale le valutazioni sull'importanza dei reperti
messi in luce e sulle modalita' per assicurarne l'eventuale conservazione
in situ, al fine di prefigurare le possibili ripercussioni sui lavori
appaltati ed anticipare - per quanto possibile - lo studio delle
modifiche che si dovessero rendere necessarie, riducendo i tempi di
redazione di un'eventuale variante in corso d'opera. Per quanto riguarda
le possibili iniziative poste in essere da parte dell'organo preposto
alla tutela dei beni culturali, e' fuor di dubbio che il peculiare ambito
di competenza porta a focalizzare l'attenzione soprattutto sui possibili
ritrovamenti, con l'evidente finalita' di assicurarne la conoscenza e -
se possibile - la fruizione. Cio' tuttavia non esclude che debbano essere
ben presenti anche le funzioni attribuite all'ente appaltante, tenuto a
garantire la tempestivita' ed economicita' di ogni procedura di
esecuzione di lavori pubblici. In concreto, la consapevolezza delle
altrui responsabilita' non puo' che tradursi in tempi di espletamento
delle attivita' di competenza che siano sempre contenuti nella misura
strettamente necessaria all'espressione delle proprie valutazioni,
dovendo altresi' ribadire che eventuali comportamenti caratterizzati da
lungaggini o inerzie, potendo dar luogo a maggiori oneri, implicano 1'imputabilita'
del danno erariale, ad opera della magistratura contabile, nei confronti
di tutti i soggetti che - a qualsiasi titolo - ne siano ritenuti
artefici. Anche sotto questo aspetto il Ministero dei BB. e delle AA.CC.
ha inteso sottolineare la propria costante attenzione, dando conoscenza
della recente emanazione di un provvedimento interno (Circolare DGBA n.
9786 del 10 giugno 2003), finalizzato proprio allo snellimento delle
procedure amministrative ed inteso ad incrementare l'autonomia
decisionale degli uffici periferici, con l'obiettivo di ridurre quei
tempi decisionali che possono comportare le note conseguenze in termini
di maggiori oneri. Infine, restano da svolgere alcune ulteriori
riflessioni sulle attivita' che, di norma, fanno seguito all'interruzione
dei lavori connessa al ritrovamento di reperti archeologici. In primo
luogo, deve rilevarsi che le campagne di scavo archeologico disposte in
regime di sospensione risultano frequentemente attuate con il sistema
delle liste in economia ed il ricorso alla mano d'opera della stessa
impresa aggiudicataria, previa verifica della disponibilita'
all'affidamento diretto dei relativi lavori. Il ricorso a tale modalita'
di effettuazione viene giustificato con l'urgenza e l'opportunita' di
avvalersi di una forza lavoro gia' presente in cantiere, da porre agli
ordini della direzione scientifica della Soprintendenza. Benche'
l'importo complessivo di tali lavori in economia possa risultare
scarsamente significativo se paragonato a quello contrattuale, e'
indubbio che al ricorrere di tale circostanza l'appaltatore ottenga un
affidamento aggiuntivo - sottraendosi, per le suddette ragioni di
correntezza, a qualsivoglia procedura concorsuale - e ne tragga un utile.
In secondo luogo, puo' verificarsi con analoga ricorrenza che per effetto
delle risultanze dello scavo archeologico sia necessario apportare
variazioni al progetto approvato, prevedendo un incremento delle
lavorazioni a farsi, concordando gli eventuali nuovi prezzi con
l'aggiudicatario e perfezionando il rapporto contrattuale in essere
tramite la sottoscrizione di un apposito atto di sottomissione o di un
atto aggiuntivo al contratto stesso. Anche in questo caso l'appaltatore
trae un utile dai maggiori lavori affidati, per l'assunzione dei quali
sostiene indubbiamente oneri in misura ridotta, in considerazione del
fatto che - oltre a non sobbarcarsi le spese di una nuova gara - ottiene
certamente il risparmio connesso all'utilizzo dell'impianto di cantiere
gia' esistente. E' altrettanto frequente che l'impresa iscriva riserve in
conseguenza della sospensione dei lavori, lamentando il danno subito in
termini di protrazione gestionale ed elencando gli oneri aggiuntivi
sostenuti per spese generali, macchinari e mano d'opera, mancato utile,
ecc., determinandoli - in ossequio ad una prassi invalsa - mediante
calcoli aritmetici deduttivi.
Ad esempio, per la stima delle spese generali infruttifere sostenute e
delle quali si chiede il ristoro, viene spesso operato il confronto tra
la produzione giornaliera effettiva e quella che viene definita
produzione giornaliera teorica, assumendo come unico riferimento per
quest'ultima le originarie condizioni contrattuali ed il relativo
cronoprogramm, ma senza considerare le eventuali modifiche economiche o
temporali che reggono l'appalto, intervenute su richiesta dell'impresa o
che si rivelano comunque migliorative per essa. Sulla base delle
considerazioni che precedono, non sembra privo di utilita' il richiamo
alle disposizioni di cui agli articoli 24 e 25 del D.M.LL.PP. n. 145/2000
(Regolamento recante il capitolato generale d'appalto dei lavori
pubblici), in materia di ammissibilita' delle sospensioni e di modalita'
di calcolo del danno eventualmente derivante, cosicche', all'atto della
valutazione di ammissibilita' e fondatezza delle riserve iscritte
dall'impresa sui registri contabili, risulti ben chiara e presente
l'esigenza di svolgere le seguenti verifiche:
1) sussistenza dei presupposti per ottenere il riconoscimento dei danni
prodotti dalla sospensione dei lavori, ai sensi dell'art. 24 del
D.M.LL.PP. n. 145/2000;
2) conformita' della quantificazione del danno operata dall'appaltatore,
accertata con riferimento ai criteri indicati nel successivo art. 25,
comma 2, lettere a), b), c), d), e comma 3;
3) riconsiderazione degli importi calcolati a titolo di spese generali
infruttifere, lesione dell'utile, ammortamenti e retribuzioni inutilmente
corrisposte, qualora nel medesimo periodo di sospensione l'impresa abbia
ottenuto affidamenti aggiuntivi, traendone profitto. In estrema sintesi,
nell'argomentare le controdeduzioni in merito alle doglianze
dell'impresa, non ci si puo' limitare all'analisi dei soli elementi
riportati nelle iscrizioni sugli atti contabili, dovendosi invece
apprezzare nella giusta misura tutte le circostanze che si sono
verificate nel corso della fase di esecuzione dell'appalto, al fine di
evitare la corresponsione di somme eccedenti l'effettivo danno patito
dall'impresa affidataria. Dalle considerazioni svolte segue che:
1) al fine di assicurare sia il rispetto di tempestivita' ed economicita'
nella procedura d'appalto, sia l'esercizio di ogni necessaria azione di
tutela nell'eventualita' di ritrovamenti archeologici, appare utile che
le stazioni appaltanti valutino l'opportunita' di coinvolgere il
competente organo preposto alla tutela sin dalla fase della progettazione
preliminare, studiandone - d'intesa con esso - le possibili modalita' di
concreta attuazione;
2) nel caso in cui il progetto di un'opera insistente su area soggetta a
vincolo archeologico venga sottoposto all'esame della competente
Soprintendenza solo all'atto della Conferenza di servizi,
l'amministrazione appaltante ha l'obbligo di rendere chiaro in ogni
dettaglio il progetto presentato, cosi' da consentire all'organo di
tutela l'espressione di un parere compiuto, sia esso pienamente
favorevole oppure condizionato allo svolgimento di ulteriori indagini
preventive. Il medesimo organo di tutela, per suo conto, dovra' in quella
sede indicare con altrettanta chiarezza (anche e soprattutto al fine di
determinare tempi e costi presuntivi) quali siano le condizioni da
rispettare per poter dar corso all'opera programmata, tanto nell'ipotesi
in cui vi siano sufficienti risorse per effettuare campagne di scavo
sotto la direzione scientifica della medesima Soprintendenza, che
nell'opposta circostanza in cui possa realisticamente ipotizzarsi
unicamente l'adozione di soluzioni progettuali non interferenti con il
sottosuolo archeologico;
3) nel caso di sospensione dei lavori connessa a ritrovamenti
archeologici in corso d'opera, il concreto rischio di una configurazione
di maggiori oneri, conseguente alla protrazione temporale dell'appalto,
impone la massima sinergia tra la stazione appaltante e l'organo di
tutela, al fine di adottare comportamenti e provvedimenti idonei, che
tengano in giusto conto tanto la necessita' di non arrecare pregiudizio
ai reperti presenti nel sottosuolo, quanto l'esigenza di limitare l'entita'
degli eventuali danni che l'affidatario potra' subire.
4) qualora alla sospensione dei lavori abbia fatto seguito l'insorgenza
di un contenzioso con l'impresa esecutrice, oltre a rimarcare
l'importanza della corretta applicazione delle disposizioni contenute
nell'art. 133, commi 4 e 5, del decreto del Presidente della Repubblica
n. 554/1999, e negli articoli 24 e 25 del D.M.LL.PP. n. 145/2000, deve
precisarsi che la disamina delle doglianze annotate sul registro di
contabilita' e la conseguente valutazione non potra' prescindere dalla
conoscenza di tutte le circostanze di fatto intervenute durante
l'espletamento dell'appalto, comprese quelle - non citate tra le riserve
- che sono oggettivamente suscettibili di implicare una riduzione del
danno lamentato.
Roma, 19 maggio 2004
Il
presidente: Garri
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