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IL CONSIGLIO
Considerato in fatto
L'Associazione industriali
della provincia di Vicenza ha comunicato che l'organismo di
accreditamento Sincert (art. 2, comma 1, lettera h), del decreto del
Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34) nell'ambito delle
prescrizioni per la valutazione e la certificazione dei sistemi di
gestione per la qualita' delle imprese di costruzione ed installazione di
impianti e servizi ha previsto (documento Sincert RT-05) che gli
organismi di certificazione (art. 2, comma 1, lettera l), del decreto del
Presidente della Repubblica n. 34/2000), rilascino la certificazione del
sistema di qualita' aziendale conforme alle norme europee serie UNI EN
ISO 9000 o la dichiarazione della presenza di elementi significativi e
correlati del sistema di qualita' di cui all'allegato C del decreto del
Presidente della Repubblica n. 34/2000, con riferimento non alla
generalita' delle attivita' svolte dall'impresa, ma a specifiche
tipologie di lavorazioni coincidenti con quelle previste nell'allegato A
del decreto del Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34.
L'Associazione industriali evidenzia che tale modus operandi induce gli
organismi di attestazione (SOA) - che nell'ambito del processo di
attestazione di un'impresa procedono all'acquisizione della
certificazione dimostrativa del possesso del sistema di qualita'
aziendale o della dichiarazione della presenza di elementi significative
e correlati del sistema di qualita' - e le stazioni appaltanti a
presumere che l'impresa non operi in qualita' nelle categorie che non
sono incluse nella certificazione o dichiarazione. In sostanza tale
indicazione comporterebbe una sorta di limitazione della validita' della
certificazione o dichiarazione alle sole categorie di lavorazione
riportate nel documento e di conseguenza dell'attestazione di
qualificazione.
La SOA Quadrifoglio e la Kiwa Italia hanno, inoltre, segnalato, che nel
registro degli organismi di certificazione accreditati dal Sincert al
rilascio della certificazione del sistema di qualita' o della
dichiarazione della presenza di elementi significativi e correlati del
sistema di qualita' risultano inseriti sia organismi di certificazione
accreditati nel settore EA 28 per il rilascio della certificazione e
della dichiarazione e sia organismi di certificazione accreditati nel
settore EA 28 per il rilascio della sola certificazione.
Tale circostanza sembrerebbe palesare una differenziazione tra gli
organismi di certificazione. La SOA Quadrifoglio evidenzia che la
dichiarazione e' presente esclusivamente in Italia e quindi gli organismi
di certificazione stranieri, ancorche' accreditati nel paese d'origine,
ed ancorche' godano dell'accordo di mutuo riconoscimento, risultano di
fatto non accreditati per il rilascio della suddetta dichiarazione. Gli
uffici dell'Autorita', tenuto conto, della importanza delle questioni
sollevate hanno preliminarmente richiesto al SINCERT chiarimenti su tali
problemi. Il SINCERT, con nota del 12 novembre 2002 ha riferito che
l'indicata prescrizione e' scaturita dalla esigenza di coniugare le
regole del sistema di certificazione di qualita' con quelle della
attestazione di qualificazione di cui al decreto del Presidente della
Repubblica n. 34/2000, nonche' dalla necessita' di rendere maggiormente
leggibile la certificazione di sistema di qualita'.
Il SINCERT afferma, in sostanza, che le regole del sistema di
certificazione di qualita' non consentono di ritenere che la
dimostrazione della capacita' dell'impresa ad operare in qualita' sia
indipendente dalla categoria di lavorazione eseguita o eseguibile, almeno
ai fini del rilascio della certificazione di sistema qualita'.
Il SINCERT ritiene, in sostanza, che al fine di garantire il valore delle
certificazioni sia opportuno riferirle alle sole categorie di lavorazioni
eseguite dall'impresa. Il consiglio dell'Autorita' stante il rilievo
delle suesposte questioni nonche' i chiarimenti forniti dal SINCERT ed il
coinvolgimento di numerosi interessi di settore, in conformita' a quanto
stabilito dal regolamento sul funzionamento dell'Autorita', ha disposto
di convocare in audizione il SINCERT, il Ministero delle infrastrutture e
del territorio, il Ministero per le attivita' produttive, l'Associazione
industriali della provincia di Vicenza, le associazioni di categoria
rappresentative delle imprese edili (ANCE, ANCPL, ANIEM, AGI) e
l'associazione industriali della provincia di Vicenza. L'audizione si e'
tenuta in data 15 gennaio 2002.
Durante l'audizione il SINCERT ha ribadito quanto gia' riferito con nota
del 12 novembre 2002 e con successivo promemoria del 7 gennaio 2003. Ha
affermato che vi e' la necessita' di prevedere una stretta correlazione
tra il sistema di certificazione della qualita' e il sistema di
qualificazione delle imprese. In particolare ha affermato di ritenere
necessario ed opportuno che la certificazione di qualita' si rifenisca il
piu' possibile alle attivita' effettivamente svolte dalle imprese
certificate. Proprio a tal fine il SINCERT ha inserito nel documento
RT-05 Rev. 5 del 13 maggio 2002 - che detta norme in ordine al rilascio
della certificazione del sistema di qualita' aziendale (conforme alle
norme europee serie (UNI EN ISO 9000) o della dichiarazione della
presenza di elementi significativi e correlati del sistema di qualita'
(allegato C del decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000),
documenti che sono necessari per partecipare alle gare di appalti e di
concessioni di lavori pubblici - la seguente disposizione: la
certificazione deve far rferimento solo e unicamente a tipologie d'opera
su cui l'azienda sta operando, o e' in grado di dimostrare di aver
correttamente operato in passato essere correlato alla tipologia
dell'opera, utiliazzando le denominazioni delle categorie (generali e
speciali), secondo il regolamento di cui all'art. 8 della legge n.
109/1994.
Il SINCERT nell'audizione ha in sostanza riaffermato che a suo parere
soltanto in tal modo e' assicurata l'effettiva capacita' della impresa di
realizzare in qualita' le opere previste. Con riferimento, invece, alla
questione relativa all'accreditamento degli organismi che rilasciano la
dichiarazione del possesso di elementi significativi e correlati di
sistema qualita' il SINCERT ha precisato di ritenere che tale documento
debba essere rilasciato solo dagli organismi di certificazione,
regolarmente accreditati, che si impegnino ad attenersi alle specifiche
regole e prescrizioni contenute nel regolamento RT-08 Rev. 00 del 19
dicembre 2000 messo a punto dallo stesso SINCERT e che ha l'obiettivo di
garantire - al pari del regolamento che disciplina il rilascio delle
certificazioni vere e proprie - l'esistenza e l'affidabilita' degli
elementi significativi e correlati del sistema di qualita'. Il SINCERT ha
poi precisato che il suddetto regolamento non e' riconosciuto dagli altri
enti di accreditamento, aderenti all'accordo multilaterale EA, operanti
nell'Unione europea. Nell'audizione l'ANIEM (associozione nazionale
imprese edili medie) ha sottolineato che l'art. 4, comma 2, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 34/2000 («La certificazione del
sistema di qualita' aziendale e la dichiarazione della presenza degli
elementi significativi e tra loro correlati del sistema di qualita'
aziendale si intendono riferiti agli aspetto gestionali dell'impresa nel
suo complesso, con riferimento alla globalita' delle categorie e
classifiche) non lascia dubbi sul fatto che la certificazione e la
dichiarazione debbano essere ancorate non tanto a specifiche lavorazioni
quanto alla complessita' dell'organizzazione aziendale dell'impresa. I
documenti devono, infatti, garantire che l'intero processo produttivo sia
eseguito in regime di qualita'. Secondo l'ANIEM, inoltre, il carattere
eminentemente nazionale che assume l'iniziativa del SINCERT, non
consentirebbe di riconoscere pari validita' tra le attestazioni
rilasciate da organismi accreditati dal SINCERT e quelle rilasciate da
organismi accreditati da soggetti non italiani.
L'ANCE (Associozioni nazionale costruttori edili), nel condividere la
tesi esposta dall'ANIEM, sottolinea che la realizzazione di un'opera
civile comporta, in genere, il ricorso ad un'ampia varieta' di processi
di lavorazione riconducibili spesso a piu' categorie del decreto del
Presidente della Repubblica n. 34/2000 e che e' il sistema gestionale di
una impresa di costruzioni, cioe' la sua capacita' organizzativa, che
garantisce la qualita' di quanto realizzato.
L'ANCE sottolinea che quanto indicato dal SINCERT nel documento RT-05
Rev. 05 non sembra aderente ne' alla realta' del settore ne' allo spirito
della norma (art. 4, comma 2, decreto del Presidente della Repubblica n.
34/2000) e percio' chiede all'Autorita' di confermare l'indicazione
fornita al punto 10 della determinazione n. 56/2000. In merito alla
questione dei soggetti accreditati al rilascio della dichiarazione,
l'ANCE condivide il fatto che, le indicazioni fornite dal SINCERT con il
documento RT-08 sono operative solo nei confronti degli organismi
accreditati dal SINCERT, e, dunque, per lo piu' nell'ambito nazionale, ma
che, in virtu' dell'accordo di mutuo riconoscimento EA, tutte le
dichiarazioni rilasciate da organismi accreditati da altri enti aderenti
all'EA devono essere ritenute valide. In tal senso, anche nella
considerazione che alla fine del 2004 il possesso della dichiarazione non
sara' sufficiente per la partecipazione alle gare, l'ANCE non rileva
criticita' di rilievo in merito al fatto che gli organismi accreditati al
rilascio della certificazione possano rilasciare anche la dichiarazione.
Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti evidenzia che la
disposizione dell'art. 4, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 34/2000, e' aderente alla realta' produttiva del settore
edile e che, pertanto, sia la certificazione e sia la dichiarazione
debbano essere indipendenti dalle categorie di lavorazioni eseguite
dall'impresa. Il Ministero e', inoltre, dell'avviso che non vi e' la
necessita' di richiedere agli organismi gia' accreditati al rilascio
della certificazione un ulteriore accreditamento per il rilascio della
dichiarazione.
Anche l'AGI (Associozione imprese generali), nel richiamare il disposto
dell'art. 4, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n.
34/2000 concorda con le considerazioni del Ministero delle infrastrutture
e dei trasporti. L'Autorita' a seguito degli avvisi espressi
nell'audizione, al fine di definire una posizione che trovasse anche
l'accordo del SINCERT, ha ritenuto necessario convocare lo stesso in un
incontro. L'incontro si e' svolto l'11 febbraio 2003. I risultati di
questo incontro sono stati poi confermati in una nota inviata dal SINCERT
all'Autorita' in data 12 febbraio 2003. L'Autorita', data la complessita'
dei problemi in esame, ha, inoltre, ritenuto di dover acquisire anche
l'avviso della commissione consultiva di cui all'art. 8, comma 3, legge
11 febbraio 1994, n. 109 e successive modificazioni nonche' all'art. 5
del decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000, espresso nella
seduta del 21 marzo 2003. La commissione ha affermato che la qualita'
aziendale, in termini integrali o nella versione semplificata di cui
all'allegato C al decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000, non
puo' essere riferita alla conformita' del singolo prodotto a standard
protonici di derivazione industriale in quanto ogni opus assume
caratteristiche di unicum, cioe' di prototipo essa stessa, vuoi per la
variabilita' delle condizioni al contorno di opere sul piano formale
identiche, vuoi per la diversita' degli approcci produttivi che opere
analoghe in localizzazioni simili derivano dalla liberta' organizzativa
del realizzatore ultimo.
Anche la commissione ritiene, quindi, che il riferimento a specifiche
categorie di cui all'allegato A al decreto del Presidente della
Repubblica n. 34/2000 non e' inerente allo spirito ed alla prassi della
normazione tecnica di settore.
Tale considerazione trova, a parere della commissione, conferma non solo
nell'art. 4, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n.
34/2000 ma anche nell'allegato C al suddetto decreto del Presidente della
Repubblica dove, al punto 1), si afferma «La dichiarazione di esistenza
di elementi di sistema di qualita' da parte degli organismi di
certificazione e' relativa ai suddetti aspetti gestionali dell'impresa,
che li applichera' ai lavori delle diverse categorie per le quali
l'impresa stessa intende qualificarsi.
Gli aspetti gestionali dell'attivita' di impresa vengono esaminati nel
presente documento raggruppati per aree omogenee dal punto di vista
organizzativo/operativo». La commissione fa anche rilevare che in tal
senso deve essere interpretato quanto gia' affermato dall'Autorita' nel
punto 10) della determinazione n. 56/2000.
Dato pero' l'equivoco che il contenuto del punto puo' comportare anche la
commissione e' dell'avviso che la certificazione e la documentazione
devono contenere apposite dizioni che specificano che esse si riferiscono
agli aspetti gestionali dell'impresa.
Considerato in diritto
L'Autorita' in base ai
risultati dell'audizione e dell'avviso della commissione consultiva
nonche' della sentenza del Consiglio di Stato sez. V del 10 marzo 2003,
n. 1297 e delle intese raggiunte con il SINCERT nella riunione dell'11
febbraio 2003 confermate dallo stesso nella richiamata nota del 12
febbraio 2003 ritiene che:
1) la certificazione o la dichiarazione fanno riferimento ai requisiti
della normativa tecnica volontaria ma vengono utilizzate ai fini propri
di specifiche legislazione nazionale;
2) le certificazioni e le dichiarazioni devono essere rilasciate da
organismi di certificazione accreditati da enti che aderiscono ad accordi
internazionali multilaterali di mutuo riconoscimento;
3) gli schemi previsti dall'accordo di mutuo riconoscimento tra gli enti
di accreditamento europei (accordo MLA EA) per l'accreditamento degli
organismi abilitati al rilascio di documenti inerenti i sistemi di
qualita', consentono indirizzi interpretativi e prescrizioni integrative
che siano ritenuti, a giudizio delle competenti autorita' nazionali,
necessari ai fini previsti da specifiche norme del Paese e cio',
sicuramente, puo' avvenire per l'accreditamento al rilascio della
dichiarazione che e' un documento di natura transitoria presente soltanto
in Italia;
4) l'Autorita', di concerto con il SINCERT, puo', pertanto, introdurre
requisiti aggiuntivi che siano ritenuti idonei a garantire il valore e la
credibilita' delle certificazioni e documentazioni, quali fattori primari
per il conseguimento degli obiettivi di qualita' nelle costruzioni che la
legislazione italiana si prefigge;
5) occorre, ai fini di favorire la libera concorrenza nell'ambito
dell'Unione europea, consentire agli organismi di certificazione
accreditati da enti di accreditamento firmatari degli accordi MLA EA di
operare sul mercato italiano sulla base della competenza generale
garantita dagli accreditamenti di cui sono in possesso, purche' si
conformino alle prescrizioni particolari regolanti il rilascio delle
certificazioni e delle dichiarazioni da utilizzare ai fini della
qualificazione necessaria in Italia per partecipare agli appalti ed alle
concessioni di lavori pubblici e per eseguire i relativi lavori.
L'Autorita' tenuto conto delle considerazioni prima esposte e'
dell'avviso che:
a) la dichiarazione puo' essere rilasciata da un organismo accreditato
dal SINCERT nel settore EA 28;
b) la dichiarazione deve essere rilasciata in conformita' alle
prescrizioni di cui al documento SINCERT RT-08 (Rev. 01 del 19 dicembre
2000 e successive) con le modifiche di cui alla successiva lettera i);
c) la certificazione puo' essere rilasciata da un organismo accreditato
dal SINCERT nel settore EA 28;
d) la certificazione deve essere rilasciata in conformita' alle
prescrizioni di cui al documento SINCERT RT-05 (Rev. 05 del 13 maggio
2002 e successive) con le modifiche di cui alla successiva lettera j);
e) la dichiarazione puo' essere rilasciata da un organismo accreditato
nel settore EA 28 da enti di accreditamento, diversi dal SINCERT,
firmatari degli accordi MLA EA, purche' esso dimostri di operare in
conformita' al suddetto documento SINCERT RT-08;
f) la certificazione puo' essere rilasciata da un organismo accreditato
nel settore EA 28 da enti di accreditamento, diversi dal SINCERT,
firmatari degli accordi MLA EA, purche' esso dimostri di operare in
conformita' al suddetto documento SINCERT RT-05;
g) la conformita' di cui alle lettere e) ed f) e' assicurata dal SINCERT
tramite accordo/contratto stipulato tra il SINCERTe l'organismo
accreditato oppure dall'ente di accreditamento diverso dal SINCERT o
anche direttamente dal SINCERTnel quadro di un protocollo di intesa fra
Sincert ed ente di accreditamento;
h) l'elenco degli organismi accreditati che si siano impegnati a
rilasciare la dichiarazione nel rispetto delle prescrizioni del suddetto
documento SINCERT RT-08 nonche' gli accordi/contratti ed i protocolli
d'intesa di cui alla precedente lettera g) sono comunicati dal SINCERT
all'Autorita' che li rende noti tramite l'Osservatorio dei lavori
pubblici;
i) le dichiarazioni devono riportare, obbligatoriamente, dizioni del
seguente tipo: «Presenza degli elementi significativi e correlati di
sistema di qualita' verificata secondo le prescrizioni del documento
SINCERT RT-08.» o altre formulazioni o soluzioni equivalenti, nonche' la
seguente dizione: «La presente dichiarazione si intende riferita agli
aspetti gestionali dell'impresa nel suo complesso ed e' utilizzabile ai
fini della qualificazione delle imprese di costruzione ai sensi dell'art.
8 della legge 11 febbraio 1994 e successive modificzazioni e del decreto
del Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34»;
j) le certificazioni devono riportare dizioni del seguente tipo: «Sistema
di gestione per la qualita' conforme alla Norma ISO 9001:2000 valutato
secondo le prescrizioni del documento SINCERT RT-05» o altre
formulazioni o soluzioni equivalenti, nonche' la seguente dizione: «La
presente certificazione si intende riferita agli aspetti gestionali
dell'impresa nel suo complesso ed e' utilizzabile ai fini della
qualificazione delle imprese di costruzione ai sensi dell'art. 8 della
legge 11 febbraio 1994 e successive modificazioni e del decreto del
Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34»;
k) le documentazioni e le certificazioni contenenti dizioni che indichino
la loro validita' soltanto per alcune delle categorie di cui all'allegato
A al decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000 devono, entro
trenta giorni dalla eventuale richiesta delle imprese titolari dei
documenti, essere modificate, a cura degli organismi di certificazione
che le hanno rilasciate, con l'inserimento delle dizioni di cui alle
precedenti lettere i) e j);
l) le SOA indicano nelle attestazioni di qualificazione il possesso della
certificazione di sistema di qualita' o della dichiarazione del possesso
di elementi significativi e tra loro correlati di sistema di qualita',
soltanto nel caso i suddetti documenti siano stati rilasciati da
organismi accreditati ai sensi delle precedenti lettere a), c), e) ed f),
resi noti dall'Osservatorio ai sensi della precedente lettera h), e
qualora riportino le indicazioni di cui alle precedenti lettere i) e j).
Roma, 14 maggio 2003
Il Presidente: Garri
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