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IL CONSIGLIO PER LA
VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI
Premesse
L'art. 133 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 554/99, nel disciplinare la sospensione e
la ripresa dei lavori, dispone al comma 9 che «quando la sospensione
supera il quarto del tempo contrattuale il responsabile del procedimento
dà avviso all'Autorità». Le molteplici comunicazioni ricevute in esito
all'obbligo normativo - come richiamato anche nel comunicato «Informazioni
su fatti specifici» pubblicato nella G.U.R.I. del 6 febbraio 2002 -
hanno formato oggetto di esame e, in taluni casi, di approfondimento
istruttorio, al fine di valutare la ricorrenza e la natura delle
"circostanze speciali" che hanno impedito in via temporanea il
proficuo svolgimento dei lavori previsti nel contratto d'appalto. Come e'
stato già riportato nella determinazione n. 3 del 12 febbraio 2003, una
percentuale significativa delle sospensioni (circa 1/3) trova la sua
motivazione nelle condizioni climatiche o ambientali sfavorevoli
all'esecuzione dei lavori a regola d'arte, laddove tali condizioni
risultavano facilmente prevedibili, in quanto la consegna dei lavori era
avvenuta proprio nell'imminenza della stagione invernale o del
manifestarsi delle circostanze avverse (periodo turistico-balneare,
manifestazioni fieristiche di lunga durata, incremento stagionale del
traffico veicolare, festività, ecc.). Ma anche nei casi di sospensione
riconducibili ad altre cause risulta frequente il richiamo a situazioni
«impreviste ed imprevedibili», mutuando - con tutta evidenza - tale
definizione da quella contenuta nell'art. 25, comma 1, lettera b) della
legge n. 109/94 e riferita alla varianti in corso d'opera. Un'analoga
considerazione può operarsi anche in relazione ai casi di affidamento
diretto mediante trattativa privata - ugualmente sottoposti all'obbligo
di comunicazione all'Osservatorio - nei quali l'urgenza che impedisce il
ricorso alle normali procedure di gara trova una non inconsueta
giustificazione invocando il manifestarsi di circostanze speciali ed
eccezionali che vengono qualificate appunto come «impreviste ed
imprevedibili».
Ritenuto in diritto
In sostanza, la suddetta
definizione sembra assumere un valore "trasversale" nell'ambito
della norma, in quanto finisce non di rado per caratterizzare almeno tre
delle fattispecie (varianti in corso d'opera, sospensioni dei lavori e
trattative private) che - in ossequio al rispetto dei criteri di
efficienza, efficacia, economicita' e tempestivita' di cui all'art. 1
della legge quadro - devono costituire l'eccezione nello svolgimento
"fisiologico dell'appalto". Se a cio' si aggiunge che il
richiamo alla imprevedibilita' risulta sovente ingiustificato, dovendosi
invece ipotizzare una carenza nello svolgimento delle attivita'
propedeutiche all'esecuzione dei lavori, appare opportuno approfondire -
sotto l'aspetto tecnico - il tema generale delle circostanze impreviste,
distinguendo quelle prevedibili da quelle imprevedibili. Mentre il
ricorrere della circostanza imprevista deriva da una mera ed acritica
constatazione oggettiva della singola fattispecie, la ricorrenza di una
situazione di imprevedibilita' consegue invece ad una valutazione -
ancorata a condizioni chiare e riconoscibili - che porta ad escludere,
obiettivamente, la possibilita' di prefigurarsi l'evento. Quest'ultima
precisazione - che potrebbe sembrare superflua, dato l'inequivocabile
tenore letterale dell'art. 25, comma 1, lettera b) - trova invece la sua
ragion d'essere nelle risultanze delle analisi condotte sulle
comunicazioni trasmesse dalle stazioni appaltanti all'Autorita', dalle
quali emerge una diffusa tendenza a confondere i due termini indicati
nella norma, fino a sovrapporli ed a fargli assumere il medesimo
significato. A titolo esemplificativo, si riportano di seguito alcune
fattispecie di circostanze impreviste, nelle quali non puo' riconoscersi
il carattere della imprevedibilita':
A) esigenze manifestate in corso
d'opera dall'ente usuario dell'immobile oggetto dei lavori. In
particolare, sono stati prospettati casi di sospensione dei lavori
disposte per consentire agli utilizzatori dell'immobile interessato
dall'appalto (sede di caserme, uffici, scuole, residenze, ecc.) di
ricercare una sede alternativa, oppure - qualora si sia dovuta assicurare
l'esecuzione dei lavori e la contemporanea fruizione dell'immobile - per
organizzare sul momento i trasferimenti temporanei (di persone e
materiali) nell'ambito del cantiere e gestire le interferenze generate
dallo svolgimento delle due distinte attivita'. E' evidente che tali
situazioni od altre similari non possono considerarsi
"inattese", essendovi una conoscenza preventiva delle relative
problematiche, le quali andavano percio' affrontate e risolte - in una
parola, gestite - prima della consegna dei lavori.
B) Interferenze tra i
lavori in corso d'esecuzione ed altre opere a farsi o preesistenti
(impianti, sottoservizi, ecc.). Nel dettaglio, e' stato spesso invocato
il ricorso alla sospensione dei lavori nei casi di compresenza di due o
piu' imprese sulla medesima area di cantiere o su area attigua, quando
una di esse non poteva utilmente proseguire nell'esecuzione dei lavori di
propria competenza, pena il reciproco intralcio. In proposito vi e' da
aggiungere che in alcuni casi tale situazione si e' riverberata
negativamente su entrambi gli appalti svolti in contemporanea, con la
sostanziale configurazione di un doppio impedimento. Talora le
sospensioni sono state invece motivate dalla necessita' di attendere
l'intervento di soggetti estranei alla procedura d'appalto, ma aventi
competenza su impianti a rete o simili, aerei o interrati, interferenti a
vario titolo con i lavori in corso di esecuzione. Infine, in relazione ad
alcuni appalti suddivisi in lotti, sono state disposte sospensioni dei
lavori per procedere a varianti con ridistribuzione delle lavorazioni
previste, anticipandone alcune contemplate nei lotti futuri per evitare
successive duplicazioni nell'esecuzione delle opere accessorie e di
finitura. Si e' cioe' verificato che la logica di esecuzione non ha
coinciso con una logica tesa a raggiungere la compiuta funzionalita' dei
lavori realizzati. Analogamente a quanto rappresentato in precedenza, non
vi e' dubbio che le situazioni di interferenza simili a quelle descritte
fossero immaginabili gia' nella fase che precede l'appalto e dovessero
percio' ricevere la giusta attenzione da parte dei soggetti preposti
all'iter di realizzazione dell'opera pubblica, allo scopo di eliminare
tutti i prevedibili effetti ostativi alla regolare esecuzione dei lavori.
C) Adempimenti propedeutici all'acquisizione di autorizzazioni,
nulla-osta, ecc., o, piu' in generale, all'esecuzione proficua dei
lavori. Benche' la vigente normativa sia inequivocabile nello stabilire
che la validazione progettuale debba riguardare anche l'attivita' di
verifica circa «l'acquisizione di tutte le approvazioni ed
autorizzazioni di legge, necessarie ad assicurare l'immediata
cantierabilita' del progetto» (art. 47, comma 2, lettera 1, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 554/99), sono pervenute numerose
comunicazioni relative a sospensioni dei lavori riconducibili al mancato
svolgimento di adempimenti preliminari. Oltre alle fattispecie di lavori
iniziati in assenza di alcune autorizzazioni (giustificando a volte tale
carenza con la necessita' di rispettare l'improrogabile tempistica per
accedere al finanziamento), sono stati annoverati casi nei quali gli
interventi a farsi incidevano su beni assoggettati alla competenza di
altre amministrazioni, la cui autorizzazione iniziale restava subordinata
alla successiva definizione di accordi operativi in ordine ai tempi ed
alle modalita' di svolgimento di alcune lavorazioni (scavi che
comportavano la chiusura al traffico di strade, spostamento di
sottoservizi, campagne di scavo e rilievo archeologico, smaltimenti di
materiali equiparati ai rifiuti tossici, ecc.). Infine, sono pervenute
notizie di sospensione dei lavori disposte in conseguenza del
ritrovamento di ordigni bellici (cui ha dovuto far seguito l'affidamento
delle necessarie operazioni di bonifica). Se tale evenienza costituisce -
oggettivamente - una causa imprevedibile, qualora sia riferita ad aree
che, alla luce dei dati storici, sono risultate escluse da qualsiasi
attivita' bellica, non altrettanto puo' dirsi per quei territori che sono
stati interessati da azioni militari terrestri od aeree e per i quali, in
assenza di significativi interventi di antropizzazione, non poteva
escludersi la presenza di ordigni bellici inesplosi. Anche in queste
fattispecie deve rilevarsi che le condizioni di impedimento alla regolare
esecuzione dei lavori potevano e dovevano essere affrontate in via
preventiva, nell'ambito di una corretta e completa programmazione
dell'intervento a farsi.
D) Necessita' di introdurre varianti tecniche
e/o prevedere nuove lavorazioni. Un numero significativo di comunicazioni
rese ai sensi dell'art. 133, comma 9, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999 ha riguardato il ricorso a varianti ex art. 25,
comma 1, lettera b) della legge n. 109/1994, con la motivazione che in
corso d'opera si erano manifestate necessita' di prevedere ulteriori o
differenti categorie di lavori. L'esame delle singole fattispecie ha
pero' evidenziato, con grande frequenza, che l'introduzione di nuove
lavorazioni e' stata la conseguenza di un approfondimento progettuale
tecnicamente insufficiente, o dell'inadeguata valutazione dello stato di
fatto. Anche in questa fattispecie deve rilevarsi che le nuove
lavorazioni possono derivare da circostanze che non possono essere
ritenute imprevedibili in quanto riferibili ad altra problematica quale
quella dell'errore progettuale.
E) Problemi organizzativi della stazione
appaltante. Sono state prospettate, come cause della sospensione dei
lavori, difficolta' operative delle singole stazioni appaltanti, connesse
alla carenza di organico, all'indisponibilita' dei soggetti preposti alla
conduzione dell'appalto (ad esempio per malattia, per la scadenza dei
contratti a tempo determinato o similari stipulati per l'espletamento di
dette funzioni), all'assunzione da parte degli istituti appaltanti di
diverse o nuove competenze rispetto a quelle gia' assegnate. La casistica
suesposta chiama in causa fatti estranei all'appalto in se', riguardando
sostanzialmente difficolta' di funzionamento della «macchina
amministrativa» in seno agli enti appaltanti. Non vi e', quindi, una
diretta responsabilita' dei soggetti istituzionalmente preposti alla
realizzazione dell'iter esecutivo di un'opera pubblica; tuttavia, le
conseguenze che tali impedimenti possono produrre - sotto forma di
maggiori oneri derivanti dal contenzioso intervenuto o dal ritardo nella
consegna dei lavori - impongono comunque una preliminare attivita' di
pianificazione, estesa a tutti gli aspetti implicati nella procedura
d'appalto.
F) Problemi organizzativi delle imprese esecutrici. Sono state
rilevate sospensioni disposte dalla stazione appaltante su richiesta
dell'appaltatore per difficolta' connesse con l'approvvigionamento di
alcuni tipi di materiali o forniture, nonche' con la difficolta' di
realizzare a regola d'arte opere particolari a causa di problemi
organizzativi e/o esecutivi. Anche in questi casi il riconoscimento dell'imprevedibilita'
deve essere effettuato e chiaramente motivato, rilevando che pur
dovendosi ritenere inammissibili richieste dell'appaltatore per il
recupero dei maggiori oneri sostenuti, non possono invece escludersi
oneri extracontrattuali dovuti, ad esempio, alla necessita' di sostenere
costi non programmati per il ritardo nell'utilizzazione dell'opera.
L'elenco delle fattispecie suelencate, non e' certamente esaustivo, ma e'
indicativo dei criteri da seguire per una valutazione della sussistenza
delle condizioni di «imprevedibilita», ancorata a condizioni chiare e
riconoscibili.
Dalle considerazioni svolte segue che:
1. Qualora in corso
di esecuzione dei lavori si verifichino circostanze impreviste che
impongano di procedere alla sospensione dei lavori, il responsabile del
procedimento cui compete l'accertamento della situazione di fatto - deve
attenersi scrupolosamente al disposto di cui all'art. 134, comma 8, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999, motivando in maniera
esauriente la non imputabilita' alla stazione appaltante delle condizioni
createsi, specificando che le stesse non erano prevedibili al momento
della redazione del progetto o della consegna dei lavori;
2. Le
motivazioni addotte a giustificazione non devono essere generiche in
quanto devono consentire l'espressione di un giudizio chiaro circa l'ammissibilita'
e complessiva utilita' (in termini di efficacia, tempi e costi) della
decisione assunta dal responsabile. In caso contrario ne consegue
automaticamente un giudizio negativo sull'attivita'
tecnico-amministrativa svolta dalla stazione appaltante e - per essa -
dai soggetti preposti alla conduzione dell'appalto ed investiti della sua
gestione e della connessa responsabilita', con i conseguenti addebiti nel
caso in cui dal loro operato sia desumibile un danno erariale.
Roma, 9
aprile 2003
Il Presidente: Garri
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