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IL CONSIGLIO PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI
Premesso:
A seguito del
comunicato "Segnalazioni su fatti specifici", pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 6 febbraio 2002, sono
giunte a questa Autorita' numerose comunicazioni da parte delle stazioni
appaltanti relative a sospensioni dei lavori di durata superiore ad un
quarto del tempo contrattuale previsto.
La maggior parte delle
segnalazioni pervenute sono state trasmesse da enti locali, cioe' comuni
(in quota maggioritaria) e province ed, in oltre il 30% dei casi, la
motivazione della sospensione e' riconducibile a condizioni climatiche o
ambientali sfavorevoli all'esecuzione dei lavori a regola d'arte.
Tuttavia, in molti casi, la sospensione dei lavori era facilmente
prevedibile, in quanto la consegna dei lavori e' avvenuta proprio
nell'imminenza della stagione invernale.
Il problema nodale riguarda,
dunque, la programmazione degli interventi da parte delle amministrazioni
appaltanti ed, in particolare, il rapporto tra la legislazione contabile
(relativa alla contabilita' degli enti pubblici) e la normativa che
disciplina gli appalti di lavori pubblici, che dovrebbe consentire di
organizzare le procedure amministrative in modo tale da consegnare i
lavori all'approssimarsi della stagione favorevole (almeno nei casi in
cui la durata dei lavori prevista risulti inferiore ad un anno, mentre,
per i lavori di durata superiore, e' piu' difficile non incorrere in
questo tipo di sospensioni.
Ritenuto in diritto:
La normativa in tema di
lavori pubblici attualmente vigente (a seguito delle modifiche introdotte
dalla legge n. 166/2002) prevede che l'iter di realizzazione delle opere
pubbliche tragga origine dalla predisposizione ed approvazione di un
programma triennale e di un elenco annuale di lavori (ne sono esenti
soltanto i lavori di importo inferiore o uguale a 100.000 euro), previa
redazione di uno studio di fattibilita' (per i lavori di importo
inferiore ad un milione di euro) o del progetto preliminare (per i lavori
di importo pari o superiore ad un milione di euro (art. 17, legge n.
109/1994).
Ai sensi dell'art. 13, decreto del Presidente della Repubblica
n. 554/1999 lo schema di programma triennale e di aggiornamento annuale
devono essere redatti entro il 30 settembre di ogni anno e quindi
deliberati dalle amministrazioni aggiudicatici (diverse dallo Stato)
contestualmente al bilancio preventivo dell'ente.
L'art. 162 del decreto
legislativo n. 267/2000 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali) prescrive che gli enti locali deliberino annualmente, per
l'anno successivo, il bilancio di previsione finanziario, bilancio che ha
carattere autorizzatorio, costituendo limite agli impegni di spesa
(dell'art. 164, secondo comma) lo schema di bilancio annuale, predisposto
dall'organo esecutivo deve essere approvato dall'organo consiliare entro
il 31 dicembre di ogni anno (combinato disposto degli articoli 174,
secondo comma e, 151, primo comma).
Ad oggi, eliminati i controlli sugli
atti amministrativi degli enti locali, dopo l'approvazione, da parte
dell'organo consiliare, del bilancio preventivo (di cui il programma
annuale dei lavori pubblici costituisce parte integrante), entro il 31
dicembre, l'ulteriore requisito di efficacia e' soltanto la pubblicazione
dell'atto stesso, mediante affissione all'albo pretorio, per quindici
giorni consecutivi (art. 124).
Se, dunque, l'ente locale abbia concluso
l'iter di formazione del bilancio preventivo (e la contestuale
approvazione del programma dei lavori pubblici da svolgere nell'anno)
entro il mese di gennaio (nei casi in cui non si registrino particolari
ritardi o dilazioni), dovra', a questo punto, attivare le procedure
amministrative per giungere all'affidamento dei lavori.
Dovra', in primo
luogo, provvedere alla realizzazione del progetto preliminare (ove non
predisposto in precedenza) e di quelli definitivo ed esecutivo,
avvalendosi prioritariamente dei propri uffici tecnici o, in carenza di
adeguate professionalita' interne, degli uffici tecnici di altre
pubbliche amministrazioni, o, altrimenti, affidando l'incarico di
progettazione a professionisti non dipendenti dell'amministrazione. In
merito all'affidamento degli incarichi di progettazione, il nuovo testo
dell'art. 17, legge n. 109/1994 (come novellato dalla legge n. 166/2002)
e coordinato con le disposizioni di cui al titolo IV del decreto del
Presidente della Repubblica n. 554/1999, prevede una complessa e
dettagliata disciplina, integrata, altresi', dal decreto legislativo n.
157/1995, di attuazione della direttiva 92/50/CEE (per gli appalti di
importo maggiore o uguale ai 200.000 DSP).
La tempistica per
l'aggiudicazione dei servizi di progettazione a professionisti esterni
e', quindi, condizionata dalla organizzazione interna della Stazione
appaltante, dalle caratteristiche dell'intervento e dall'importo del
servizio richiesto.
A detto termine va poi aggiunto il periodo necessario
per lo studio e la redazione dei progetti e per la verifica e
l'approvazione degli stessi, nonche' per l'acquisizione di tutti i pareri
e nulla-osta necessari. Una volta completata la fase progettuale la
stazione appaltante dovra' attivare una delle procedure per la scelta
della ditta appaltatrice, tra quelle analiticamente descritte dal titolo
V del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999, che prevede
tempi diversi per giungere all'aggiudicazione dei lavori ed alla consegna
del cantiere, a seconda della procedura scelta e dell'importo dei lavori.
Alla luce del quadro normativo di riferimento, si evince che la procedura
di affidamento dell'appalto, fino alla consegna dei lavori, richiede
tempi non inferiori a qualche mese, anche per interventi di modesta
entita' (frequenti nei casi in cui la stazione appaltante sia un ente
locale), pur scegliendo la procedura piu' accelerata.
Pertanto, anche se
l'ente locale sia riuscito ad approvare il bilancio ed il programma
annuale dei lavori entro gennaio, la consegna dei medesimi difficilmente
potra' avvenire prima del periodo estivo. L'analisi che precede da'
riscontro alla casistica emersa dalle segnalazioni speciali pervenute a
quest'Autorita', che registrano una cospicua percentuale di consegne dei
lavori avvenute in prossimita' della stagione invernale, per cui e'
frequente che i lavori, svolti all'aperto ed in zone climatiche
sfavorevoli, debbano essere sospesi per condizioni climatiche non idonee
alla loro esecuzione a regola d'arte. Per ovviare a tale situazione non
si possono ipotizzare uniformi soluzioni procedurali, a causa della
grande variabilita' delle caratteristiche dei singoli appalti.
La
tempistica degli affidamenti varia, infatti, molto in relazione alla
tipologia dei lavori da realizzare, che puo' comportare la scelta di
procedure amministrative e tecniche piu' o meno articolate. Inoltre, le
"avverse condizioni atmosferiche o stagionali", che non
consentono una regolare esecuzione dei lavori, ricorrono non soltanto per
il sopravvenire dell'inverno o di condizioni atmosferiche sfavorevoli, ma
anche della stagione estiva, nel caso, ad esempio, di lavori da svolgere
in localita' turistiche, di interventi di piantumazione o sistemazione di
aree verdi (da effettuarsi, necessariamente, in periodi dell'anno
prestabiliti), o di manutenzione di edifici scolastici (da terminare
entro l'inizio dell'anno scolastico).
Nella impossibilita' di individuare
soluzioni procedurali predefinite, si ritiene necessario che gli atti
progettuali prevedano esplicitamente la possibile sospensione dei lavori,
determinata da condizioni ambientali sfavorevoli e l'adozione dei
provvedimenti atti a minimizzarne le conseguenze negative. Il progetto
esecutivo dovrebbe prevedere, ad esempio, l'esecuzione dei lavori per
parti autonome e funzionali ed indicare tutti gli accorgimenti per
garantire la sicurezza del cantiere, durante il periodo di sospensione;
il capitolato speciale d'appalto dovrebbe, altresi', predefinite i
comportamenti da seguire in tali circostanze.
Tali misure sono in grado
di limitare gli effetti negativi derivanti da una irregolare esecuzione
dell'opera, come l'insorgenza di contenzioso con l'appaltatore,
conseguenze per il pubblico erario e disagi per l'utenza.
Dalle
considerazioni svolte segue che:
una razionale programmazione di ogni
opera pubblica da parte delle Stazioni appaltanti non puo' prescindere da
un'attenta analisi della tempistica di tutte le diverse fasi del
procedimento, che tenga conto dei tempi necessari per usufruire dei
finanziamenti, per la progettazione dell'opera e per le procedure di
affidamento dell'appalto.
L'iter di realizzazione dell'opera pubblica deve
essere, quindi, predefinito, per quanto possibile, in tutte le sue fasi,
prevedendo anche le circostanze che possano impedire la regolare
esecuzione dei lavori.
Roma, 12 febbraio 2003
Il presidente: Garri
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