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PREMESSO
E’ pervenuta a questa
Autorità una richiesta di parere formulata dall’ANIEM, e relativa alla
salute e sicurezza dei lavoratori.
E’ stato chiesto se, in caso di previsione parziale e sottostima dei
costi delle misure di sicurezza, possa configurarsi l’ipotesi di
carenza progettuale, suscettibile di integrazioni in corso d’opera.
Stante il carattere generale della problematica in questione, si è
ritenuto di chiedere il contributo dei firmatari dei Protocolli
d’intesa con questa Autorità, i quali, anche in sede di audizione del
15/01/03, hanno formulato le proprie valutazioni, ovvero hanno rassegnato
successive apposite memorie.
RITENUTO IN DIRITTO
In relazione alla
fattispecie, deve in primo luogo evidenziarsi, che l’eventuale carenza
del Piano di sicurezza e coordinamento, non è riconducibile a nessuna
delle ipotesi legittimanti l’adozione di una variante in corso
d’opera ai sensi dell’art. 25 comma 1 lett. d) della L.109/94.
Tale articolo, infatti, al comma 5-bis, contiene un’elencazione chiara
e tassativa delle fattispecie ricomprese nell’ipotesi di errore o
omissione progettuale, e tra queste risulta assente l’enunciazione
delle carenze al piano di sicurezza e coordinamento. Si rileva, peraltro,
come il citato comma 5-bis chiarisce espressamente che la definizione ivi
contenuta di errori od omissioni progettuali è dettata “ai fini del
presente articolo”, ossia ai fini dell’ammissione delle varianti in
corso d’opera. In considerazione di ciò, la lettera d) comma 1
dell’art. 25 non colpisce l’errore o l’omissione del progettista in
sé, ma solo quegli errori o quelle omissioni che siano tali da
pregiudicare, in tutto o in parte, la realizzazione dell’opera ovvero
la sua utilizzazione. Stante la specifica finalità della disciplina
sopra richiamata, non sembra possibile ritenerla applicabile, né per
analogia né per interpretazione estensiva, alla prospettata ipotesi di
un piano di sicurezza che risulti deficitario dal punto di vista tecnico.
La suddetta ipotesi, sembra invece riconducibile alla disposizione di cui
al comma 3 del suddetto art. 25, nella parte in cui stabilisce che sono
“...ammesse, nell’esclusivo interesse dell’amministrazione, le
varianti, in aumento o in diminuzione, finalizzate al miglioramento
dell’opera e alla sua funzionalità, semprechè non comportino
modifiche sostanziali e siano motivate da obiettive esigenze derivanti da
circostanze sopravvenute e imprevedibili al momento della stipula del
contratto. L’importo in aumento relativo a tali varianti non può
superare il 5 per cento dell’importo originario del contratto e deve
trovare copertura nella somma stanziata per l’esecuzione
dell’opera”.
Le ragioni che inducono a ritenere ammissibile la suddetta ricostruzione
sono quelle di seguito riportate.
In primo luogo, deve richiamarsi l’art. 12 comma 1 del D.Lgs. n. 494/96
il quale definisce analiticamente i contenuti del piano di sicurezza e di
coordinamento; quest’ultimo, infatti, deve contenere in particolare:
l’individuazione, l’analisi e la valutazione dei rischi e le
conseguenti procedure esecutive, gli apprestamenti e le attrezzature atti
a garantire, per tutta la durata dei lavori, il rispetto delle norme per
la prevenzione degli infortuni e la tutela della salute dei lavoratori
nonché la stima dei relativi costi.
In secondo luogo, si evidenzia che l’art. 31 commi 1-bis e 2-bis L.
109/94 e s.m., stabilisce che le imprese appaltatrici, sia prima
dell’inizio dei lavori, sia durante lo svolgimento degli stessi,
possono presentare al coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione
dei lavori (figura disciplinata dal D.Lgs. 494/96), proposte di
modificazioni o integrazioni al piano di sicurezza e coordinamento; è
quanto previsto, altresì, dal comma 5 dell’art. 12 del D.Lgs. n.
494/96, in base al quale “l'impresa che si aggiudica i lavori può
presentare al coordinatore per l'esecuzione proposte di integrazione al
piano di sicurezza e di coordinamento, ove ritenga di poter meglio
garantire la sicurezza nel cantiere sulla base della propria
esperienza”. Infine, si richiama l’art. 127 comma 2 lett. b) del DPR
554/99, che include tra le funzioni del Coordinatore per l’esecuzione
dei lavori, l’adeguamento dei piani di sicurezza e del relativo
fascicolo, in relazione all’evoluzione dei lavori ed alle eventuali
modifiche intervenute.
In merito alle suddette norme, si osserva che le stesse riguardano i meri
assestamenti o correttivi resi necessari per meglio adeguare, con aspetti
di dettaglio, il piano di sicurezza e coordinamento alla realtà
specifica di cantiere, e dai quali non derivano ulteriori oneri a carico
dell’appaltatore, oltre a quelli preventivamente stimati. Ciò anche in
considerazione del fatto che le disposizioni richiamate sembrano fare
riferimento a modificazioni non quantificabili economicamente e
destinate, quindi, a non incidere “ulteriormente” sui costi di
sicurezza stimati.
Peraltro, il suddetto assunto è avvalorato dal comma 5 dell’art. 12
del D.Lgs. n. 494/96, nella parte in cui stabilisce che “in nessun
caso, le eventuali integrazioni possono giustificare modifiche o
adeguamento dei prezzi pattuiti”.
Alla luce di quanto sopra, si ritiene che per “carenza” del piano di
sicurezza e coordinamento, debbano intendersi, non già i meri
assestamenti o correttivi, sopra illustrati, ma solo ed esclusivamente i
“nuovi apprestamenti”, ovvero le “ulteriori” misure di sicurezza,
non contemplati nel relativo piano, ma che il direttore dei lavori ed il
responsabile del procedimento ritengono necessari, per propria
valutazione o su segnalazione dell’appaltatore, al fine di risolvere
situazioni di pericolosità non previste ab origine, e che dovranno
essere effettivamente realizzati dall’appaltatore. Solo in tal senso può
ammettersi l’ipotesi di una carenza del piano di sicurezza e
coordinamento, dalla quale derivino dei costi ulteriori rispetto a quelli
preventivati per la sicurezza. Al fine di stabilire il modo in cui simili
ulteriori somme devono essere inserite nella contabilità dei lavori,
deve preliminarmente richiamarsi la determinazione n. 2/2001 di questa
Autorità, dalla quale si evince che la stima complessiva delle spese di
sicurezza si compone di due parti, una parte compresa nel prezzo unitario
delle singole lavorazioni ed una parte di spese c.d. speciali non incluse
nei prezzi, la cui somma rappresenta il costo della sicurezza non
soggetto a ribasso. Entrambe le spese devono essere determinate dal
progettista. Nel caso degli oneri inclusi nei prezzi, il progettista
determina analiticamente la quota di detti oneri. Nel caso di oneri c.d.
speciali, il progettista procede ad un computo metrico degli stessi. La
somma degli oneri di sicurezza “speciali” e di quelli inclusi nei
prezzi, porta alla determinazione delle spese complessive della sicurezza
SCS e, di conseguenza, anche di IS (incidenza media della sicurezza).
In merito a quanto sopra, si precisa in primo luogo che mentre la parte
delle spese di sicurezza relativa alle singole lavorazioni è ancorata
direttamente all’esecuzione dell’opera, quella afferente agli oneri
c.d. speciali può subire delle variazioni; conseguentemente, è in
quest’ultima che possono ricondursi le “ulteriori spese” necessarie
per far fronte ai “nuovi apprestamenti” dovuti alla carenza del Piano
di sicurezza e coordinamento, mediante aggiornamento del relativo computo
metrico.
Il metodo attraverso il quale conseguire una simile variazione, è quello
di cui all’art. 136 del DPR 554/99, il quale disciplina la
determinazione e l’approvazione dei nuovi prezzi, prevedendo peraltro
che gli stessi vengano determinati in contraddittorio tra il direttore
dei lavori e l’appaltatore, ed approvati dal responsabile del
procedimento; ove comportino maggiori spese rispetto alle somme previste
nel quadro economico, essi sono approvati dalla stazione appaltante su
proposta del responsabile del procedimento prima di essere ammessi nella
contabilità dei lavori.
Peraltro, si osserva come l’eccezione relativa alla carenza de qua,
dovrebbe essere sollevata dall’appaltatore nel momento in cui, ai sensi
delle disposizioni di cui al D.Lgs. n. 494/96, lo stesso redige il Piano
Operativo di Sicurezza, e comunque prima dell’accettazione del Piano di
sicurezza e coordinamento. E’ in questo momento, infatti, che
sicuramente possono rilevarsi le carenze “sostanziali” del piano di
sicurezza e coordinamento predisposto dalla stazione appaltante.
Deve, infine, rilevarsi che sarà onere del responsabile del
procedimento, il quale è altresì tenuto alla validazione del progetto
esecutivo ai sensi dell’art. 47 del d.P.R. 554/99, valutare se le
carenze “sostanziali” del Piano di sicurezza e coordinamento siano
riconducibili all’ipotesi di “errore progettuale”, ovvero se
ritenga che le stesse potevano essere previste dal progettista, in fase
di progettazione esecutiva.
Una simile valutazione assume carattere rilevante, atteso che solo nel
primo caso, per la copertura dei relativi oneri aggiuntivi, sarebbe
legittimato il ricorso all’apposita polizza del progettista
(deliberazione n. 181/2002), con la precisazione che nel caso in cui
l’errore sia commesso da un progettista interno, non essendo
quest’ultimo assicurato anche per una simile eventualità, allo stesso
potranno applicarsi le sole norme in materia di responsabilità
professionale.
Dalle considerazioni svolte, segue che:
- il piano di sicurezza e coordinamento può considerarsi carente solo ed
esclusivamente per quanto riguarda i “nuovi apprestamenti”, ovvero le
ulteriori misure di sicurezza, non contemplati nel relativo piano;
- le spese necessarie per far fronte ai “nuovi apprestamenti”, sono
riconducibili ai c.d. oneri speciali, di cui si compongono le spese
complessive della sicurezza, previo aggiornamento del relativo computo
metrico,ed i relativi prezzi possono individuarsi mediante ricorso alla
procedura di cui all’art. 136 del d.P.R. 554/99;
- è onere del responsabile del procedimento, valutare se le carenze
“sostanziali” del Piano di sicurezza e coordinamento siano
riconducibili all’ipotesi di “errore progettuale”, ovvero se le
stesse potevano essere previste dal progettista in fase di progettazione
esecutiva.
Il Relatore
Il Presidente
Depositato
presso la Segreteria del Consiglio in data 30 gennaio 2003
Il
Segretario
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